新華網北京３月８日電（記者葉鋒、郝方甲、楊維漢）全面推進依法治國，需要一部更好的“管法的法”。備受關注的立法法修正案草案８日提交十二屆全國人大三次會議審議。從草案來看，我國享有地方立法權的城市將從４９個增加到２８０余個。
地方立法權成倍“擴容”用意何在，此舉將對地方的改革發展帶來幾多利好，各地能否順利承接立法的大幅賦權，放權、擴權同時如何防止地方“濫權”，這些都是各方高度關注、期望求解的重要問題。
緣何大幅擴容？
現行立法法規定，享有立法權的“較大的市”包括三類：“省、自治區人民政府所在地的市”“經濟特區所在地的市”“經國務院批準的較大的市”，總共４９個。
此次修正案草案新增加一類：２３５個“其他設區的市”。新舊相加，全國２８４個設區市將全部享有地方立法權。另外，全國人大常委會副委員長李建國８日在做草案說明時建議，賦予不設區的廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關市以地方立法權。
“多年的呼吁終于有了突破！”來自溫州的全國人大代表鄭雪君說。當選第十二屆全國人大代表至今，每年兩會她都建議將溫州批準為“較大的市”，獲得地方立法權。
她說，溫州一直以來都是改革先行區，素有敢闖敢拼、勇于創新的基因。“溫州人一遇陽光就燦爛、一遇雨露就發芽，但就是缺少那么點陽光和雨露”。沒有地方立法權，導致很多改革探索無法開展，或沒辦法深入推進。
不單是溫州。許多城市在經濟發展、城市建設等方面進展迅速，但各種問題和矛盾也成倍增加。由于缺乏立法權，它們往往只能以“紅頭文件”替代，但容易引發新問題。
中國政法大學副校長、行政法專家馬懷德說，隨著改革發展的深入，地方在立法方面的需求更加強烈。“以城市管理為例，城管執法機構需要規范運行，中央沒有城管立法，地方想立法又沒有權限，不立法又解決不了管理難題。這就構成了矛盾。”
釋放幾多紅利？
在立法權方面，合肥無疑是讓溫州羨慕的。今年初實施的《合肥市城市管理條例》，因對廣場舞等集體健身行為作出規范，進入了公眾視野。
作為此前４９個“嘗鮮”地方立法權的城市之一，截至目前，合肥市政府已制定規章６８件，提請市人大常委會制定地方性法規４５件。這些立法，涵蓋了民營經濟發展、環境保護、公共資源交易、城市管理等多個方面，為改革發展創造了更可靠的制度“小環境”。
全國人大代表、合肥市市長張慶軍舉《巢湖流域水污染防治條例》為例。這項合肥的“自選動作”，對依法治湖的行為進行了規范，劃分了幾級保護區，比如對一級湖面及入湖河道一定范圍內的，除在建項目外，對新建項目嚴格控制。“除此之外，這還有效避免了人事變動、政府換屆等造成的朝令夕改，也對政府行政權力形成了有效制約。”張慶軍說。
根據草案，享有立法權的地方可以對城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護等３方面的事項，制定地方性法規。對原有４９個較大的市已經制定的地方性法規，涉及上述事項范圍以外的，繼續有效。專家認為，賦予設區的市立法權意義重大，一些創新舉措、重大項目等都可以通過地方立法而加速推進。
可以發現，草案賦予地方立法權的城市成倍增加的同時，其立法范圍縮減了。“法律、行政法規和省級地方性法規日益完備，對較大的市的立法權限適當限制是必要的。這樣可以避免重復立法，維護國家法制統一。”全國人大常委會法工委研究室主任梁鷹說。
能力是否達標？
“當務之急，是要做好地方立法權承接準備工作。”全國人大代表、溫州市人大常委會主任陳笑華說，溫州市人大常委會已成立立法籌備工作領導小組，她坦言，溫州急需這方面的人才，立法的指導和培訓工作也亟待加強。
獲得權限之后，立法質量是否夠格，立法能力能否匹配，也是擺在各地立法部門面前的嚴峻考題。一些公眾還擔憂，地方會不會制定出差法、惡法、甚至“奇葩法”？
這并非杞人憂天。幾年前，某省制定實施母嬰保健條例，但這部地方法規違背了上位法《婚姻法》中有關“取消強制婚檢”的內容，被一些專家質疑有“越權立法”之嫌。還曾有地級市出臺地方法規，要求當地所有房產開發企業在售房前必須繳納每部不低于２５萬元的“首次電梯更新費”，不交錢就不發房屋預售證，引起企業和公眾廣泛質疑。
專家認為，立法是一項復雜的工作，需要很高的專業水平。地方在機構設置、人員能力等方面亟待補足短板。
需要指出的是，賦權之后，地方立法進度不是“一刀切”。此次修正案草案規定，由省、自治區的人大常委會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，并報全國人大常委會和國務院備案。
如何防止濫權？
“沒有立法權的時候，一些地方政府就搞出許多‘紅頭文件’與民爭利；一旦有了立法權，豈不是更可以光明正大、肆無忌憚了？”“如果說一次違法的執法只是污染了水流，那么一次違法的立法就是污染了整個水源”……
針對地方立法權的擴容，網友們表達的擔憂指向一個關鍵問題：如何避免立法權被地方濫用？這么多城市都擁有立法權，如何對其進行有效及時的監督和審查？
根據草案，除了對地方制定地方性法規的范圍進行限制外，還規定制定地方政府規章，沒有法律、行政法規、地方性法規依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。此外，對行政法規，要求其在起草過程中廣泛聽取有關機關、組織、人大代表和公民的意見。
民意將對地方立法權形成有效制約。草案要求，拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度。
北京大學法學教授姜明安說，全國人大和省級人大應建立專門的法規、規章監督審查機構，人大的其他專門委員會和人大常委會工作機構可配合其監督審查；立法法應明確規定審查機構受理機關、團體、組織和公民申請審查的時限、實施審查的時限，向審查申請人反饋審查結果的時限等。只有這樣，審查制度才能真正發揮作用。（參與采寫記者：王政、楊玉華、朱青）
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