戶籍改革落重子 城鎮(zhèn)化演繹大棋局
□本報記者 張敏
作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵一環(huán)，戶籍改革終于落下重子。昨日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，從五方面對戶籍改革提出具體要求?！兑庖姟飞婕俺鞘胁季终{(diào)整、戶口登記制度變革，A股多只股票以大漲相呼應(yīng)。
分析人士指出，與戶籍改革相關(guān)的多項制度改革也將順勢推進(jìn)，配套改革的推進(jìn)力度將直接影響到新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。尤其是土地制度改革，被視為各項改革的重中之重。在新型城鎮(zhèn)化的大棋局中，戶籍改革將對經(jīng)濟增長起到巨大推動作用，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)有望率先受益。
牽一發(fā)動全身
《意見》表示，將城區(qū)人口在50萬至100萬的城市，劃分為“城市綜合承載能力壓力小的地方”和“城市綜合承載能力壓力大的地方”，前者可以參照建制鎮(zhèn)和小城市標(biāo)準(zhǔn)，全面放開落戶限制，后者則允許對合法穩(wěn)定就業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所(含租賃)的范圍、條件等作出具體規(guī)定，但對合法穩(wěn)定住所(含租賃)不得設(shè)置住房面積、金額等要求，對參加城鎮(zhèn)社會保險年限的要求不得超過3年。在城區(qū)人口為300萬至500萬的城市，要適度控制落戶規(guī)模和節(jié)奏，也可結(jié)合本地實際，建立積分落戶制度，大城市對參加城鎮(zhèn)社保年限的要求不得超過5年。特大城市人口規(guī)模將受到嚴(yán)格控制。
多家機構(gòu)認(rèn)為，《意見》的核心內(nèi)容在于戶口遷移政策和人口管理制度兩個方面。其中，前者涉及不同層級城市的落戶問題，后者則涉及戶口登記、居住證等制度的創(chuàng)新。
雖然上述兩項內(nèi)容意義重大，但從技術(shù)層面來看，破局難度不大?！爱?dāng)前各地的戶籍均實現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)，居住及納稅證明也很容易查實，下一步只需要一個更為統(tǒng)一的進(jìn)入和管理機制。”山東濟南公安系統(tǒng)的某負(fù)責(zé)人向中國證券報記者表示。該人士表示，即使是尚未大規(guī)模推廣的積分落戶制度，從技術(shù)的角度也不難實現(xiàn)。真正的難點在于財政、土地等領(lǐng)域的配套改革能否同步，以及公共服務(wù)能否跟上。
事實上，此次戶籍改革可謂“牽一發(fā)動全身”。多個部門參與了文件起草工作，改革涉及教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面。相關(guān)文件還將陸續(xù)出臺。
針對戶改所涉及的財政政策，財政部副部長王保安表示，財政政策設(shè)計已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)。在一般性轉(zhuǎn)移支付中，對常住人口超過戶籍人口的部分進(jìn)行了一定比例的折算，已經(jīng)在轉(zhuǎn)移支付中體現(xiàn)了常住人口的因素。在均衡性轉(zhuǎn)移支付中，實質(zhì)上已經(jīng)考慮了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的因素。
他還強調(diào)，下一步將結(jié)合上述戶籍制度改革的意見，進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付的機制和辦法。有分析認(rèn)為，未來財政轉(zhuǎn)移支付的力度將加大，其改革方向在于平衡城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村戶籍人口的公共服務(wù)待遇。
而在社保方面，從今年7月1日起，由人力資源社會保障部和財政部印發(fā)的“城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法”開始實行。針對農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工保險問題，主管部門已經(jīng)在制度上嘗試銜接。
分析人士還指出，盡管外界期待較高，但戶改以及與之相關(guān)的各項配套改革的破局，都需要突破不少制度障礙。因此，上述改革是一項長期的過程。改革面臨三方面的難題：城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、大小城市之間，發(fā)展的差距比較大，難以平衡；許多福利待遇與戶籍制度長期掛鉤，難以剝離；各類群體的利益訴求多元多樣，難以協(xié)調(diào)。
倒逼土改破局
土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮(zhèn)化的制度基石。戶改的啟動也在倒逼土地制度破局。
《意見》對土地制度的配套改革有著明確的表述：完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度?！兑庖姟窂娬{(diào)，加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)。引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)?，F(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)(即“三權(quán)”)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。
一位接近國土資源部的專家表示，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革正是土地改革的重點之一，已納入國土部今年的重點工作中。作為上述改革的基礎(chǔ)工作，農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的確權(quán)登記工作正在推進(jìn)。
該人士表示，與戶籍改革相比，土地制度改革面臨的制度障礙更大，進(jìn)展也更為緩慢。在《土地管理法》完成修訂之前，不少改革難以實現(xiàn)真正破局。但如果土地改革不能盡快取得突破，可能面臨與戶籍制度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
該人士認(rèn)為，就現(xiàn)階段而言，戶籍改革的推進(jìn)，將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎(chǔ)工作的進(jìn)程進(jìn)一步加快，相關(guān)法律的修訂也會再次提上日程。但從操作層面來看，最為現(xiàn)實的一點，在于保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)益。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)前正在積極落實中央關(guān)于穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關(guān)系且長久不變的政策。同時也在加快推進(jìn)農(nóng)村土地的確權(quán)登記辦證工作，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。
他還指出，對于進(jìn)城落戶的農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的意愿。之所以《意見》提出保留進(jìn)城農(nóng)民的三項權(quán)利，就是要讓他們進(jìn)退有路。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平和公共服務(wù)水平逐步提高，有關(guān)進(jìn)城農(nóng)民“三權(quán)”的制度安排和相關(guān)的法律也將進(jìn)一步完善。
多行業(yè)迎利好
作為經(jīng)濟增長的重要引擎，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)將給多項產(chǎn)業(yè)帶來利好。在此次戶籍改革中，部分產(chǎn)業(yè)有望率先受益。
人社部副部長楊志明表示，截至今年6月底，我國外出農(nóng)民工人數(shù)已經(jīng)達(dá)到1.74億，比上年同期增加了307萬，中西部農(nóng)民工的增量快于東部。從產(chǎn)業(yè)分布上講，主要在制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)，但服務(wù)業(yè)的比重近年來逐步上升。
從其表態(tài)不難看出，上述產(chǎn)業(yè)有望在戶籍改革中首先受益。據(jù)悉，穩(wěn)定就業(yè)是積分落戶制度的條件之一。未來農(nóng)民工從事建筑、餐飲等工作崗位也會被視為穩(wěn)定就業(yè)，主要便于農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)，為農(nóng)民工市民化打好基礎(chǔ)。
他進(jìn)一步強調(diào)，大力發(fā)展農(nóng)民工就業(yè)容量大的第三產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)民工就業(yè)規(guī)模的持續(xù)擴大。中信證券(13.16, 0.14, 1.08%)的分析也認(rèn)為，戶籍改革將釋放消費潛能，長期利好服務(wù)業(yè)發(fā)展。
短期來看，戶改還將引發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的多項投資。國家發(fā)改委秘書長李樸民表示，為增強中小城市的吸引力，未來將改善中小城市的交通條件，支持中小城市市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。其中，市政基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療等公共資源配置會向中小城市和縣城傾斜。
在不少業(yè)內(nèi)人士看來，除上述產(chǎn)業(yè)之外，房地產(chǎn)業(yè)也將成為戶改的受益者。主流的觀點認(rèn)為，隨著農(nóng)民進(jìn)城落戶，廣大二、三線城市的過剩庫存將得到消化。
經(jīng)過多年的房地產(chǎn)投資熱潮，當(dāng)前市場整體已處于供大于求的狀態(tài)。其中，供應(yīng)過剩的局面主要出現(xiàn)在二、三線城市，另有不少四線城市和小城鎮(zhèn)出現(xiàn)“鬼城”、“空城”等現(xiàn)象。相比之下，人口眾多的一線城市，仍然面臨供不應(yīng)求的局面。
有機構(gòu)認(rèn)為，按照戶籍改革控制特大城市的人口規(guī)模、放開中等城市落戶限制的思路，恰恰可以平衡上述區(qū)域的差異，避免個別區(qū)域出現(xiàn)樓市斷崖式下跌。與此同時，推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化本身就是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利好因素。但總體來看，戶籍改革的推進(jìn)，只能看作房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長期背景性利好，短期難以改變市場低迷的態(tài)勢。
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