中新網(wǎng)北京5月1日電 24年來(lái)首次大修的行政訴訟法今起正式實(shí)施。這部標(biāo)志著中國(guó)“民告官”進(jìn)入2.0時(shí)代的新版法律，有哪些重要變化？面對(duì)這些變化，人們的“民告官”之路該怎么走？為此，中新網(wǎng)記者特梳理出通關(guān)七則。
關(guān)卡一：立不了案？
通關(guān)法則：對(duì)依法提起的訴訟，一律接收起訴狀！
舊版行政訴訟法是自1990年10月1日起實(shí)施的，規(guī)定了行政訴訟程序的基本規(guī)則，旨在為受到國(guó)家行政機(jī)關(guān)非法侵犯合法權(quán)益的公民和法人，提供法律救濟(jì)途徑，因此這部法律也被稱為“民告官法”。但該法實(shí)施以來(lái)，中國(guó)的“民告官”之路走得并不順暢。其中，法院受理難成為原告面臨的第一道“攔路虎”。
為解決這一問(wèn)題，此番新修訂的行訴法增加條款：“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。”
該條款進(jìn)一步明確，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。”
值得一提的是，《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》也將自今日起施行。
媒體分析稱，這是為了解決現(xiàn)實(shí)中立案難、立案慢、選擇性立案等等不合理現(xiàn)象。舊有的“立案審查制”下，法院的職權(quán)處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，而公民的起訴權(quán)則相對(duì)弱勢(shì)，這顯然不利于民眾及時(shí)、公平地獲得司法救濟(jì)。且就具體操作而言，原先“審查立案”的機(jī)制設(shè)計(jì)，也給“法外因素”干擾法院獨(dú)立履職提供了切入口和時(shí)間差—于此，“民告官”案常被以各種理由拒不立案，就是最典型的例證。
在立案登記制方面，新版行訴法明確，“人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?rdquo;
今起實(shí)施的關(guān)于行訴法若干問(wèn)題的司法解釋亦明確，“對(duì)當(dāng)事人依法提起的訴訟，一律接收起訴狀。”
對(duì)于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書(shū)面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，新版行訴法明確，“當(dāng)事人可以向上級(jí)人民法院投訴，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。”
關(guān)卡二：不立不裁？
通關(guān)法則：可以向上一級(jí)人民法院起訴！
結(jié)合過(guò)去20多年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在行訴法實(shí)施過(guò)程中，“不立不裁”也成為中國(guó)“民告官”路上的一道“攔路虎”。
為此，新修訂的行訴法在第五十二條明確：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級(jí)人民法院起訴。上一級(jí)人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級(jí)人民法院立案、審理。”
中新網(wǎng)記者注意到，舊版行訴法中的規(guī)定為：“人民法院接到起訴狀，經(jīng)審查，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案或者作出裁定不予受理。原告對(duì)裁定不服的，可以提起上訴。”
“以前遇到法院裝聾作啞，既不立案又不作出相應(yīng)裁定，當(dāng)事人往往無(wú)能為力。”清華大學(xué)教授何海波說(shuō)，新行訴法作出的規(guī)定，對(duì)破解“立案難”提供了有力保障。立案的門檻降低了，遭遇“推脫”也有了救濟(jì)途徑。
關(guān)卡三：告官不見(jiàn)官？
通關(guān)法則：被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴！
行訴法雖被稱為“民告官法”，但在實(shí)踐中卻往往面臨“告官不見(jiàn)官”的尷尬。有的案件只有律師代理行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴。
為此，新修訂的行訴法增加條款明確：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”
最高法發(fā)布的關(guān)于行訴法若干問(wèn)題的司法解釋進(jìn)一步明確，上述條款規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”，包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。
為了增強(qiáng)這一條款的約束力，新版行訴法在第六十六條指出，“人民法院對(duì)被告經(jīng)傳票傳喚無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被告的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議。”
關(guān)卡四：“紅頭文件”違法？
通關(guān)法則：法院可認(rèn)定“紅頭文件”合法與否！
除了“告官不見(jiàn)官”，一些“紅頭文件”違法，也成為“民告官”案件審理難的一大突出問(wèn)題。
為破解這一難題，新版行訴法新增條款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。”
需要指出的是，條款中所指“規(guī)范性文件”不含規(guī)章。
最高法出臺(tái)的司法解釋進(jìn)一步明確，“規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。”
最高人民法院行政庭副庭長(zhǎng)李廣宇解釋說(shuō)，“法院可以在判決書(shū)當(dāng)中闡明規(guī)范性文件的合法性，也就是直接認(rèn)定它合法還是不合法。”
關(guān)卡五：行政復(fù)議時(shí)“官官相護(hù)”？
通關(guān)法則：維持原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告！
在人們維權(quán)意識(shí)普遍增強(qiáng)的今天，“行政訴訟”已不再是一個(gè)陌生的法學(xué)字眼，可作為與行政訴訟并行的另一種重要的權(quán)利救濟(jì)方式，行政復(fù)議卻始終遠(yuǎn)離人們的視線，沒(méi)有引起足夠的關(guān)注。
分析稱，可能是由于老百姓對(duì)古來(lái)有之的“官官相護(hù)”的疑慮，所以發(fā)生行政爭(zhēng)議時(shí)，寧愿選擇信訪或者干脆與行政機(jī)關(guān)對(duì)簿公堂。
為此，新修訂的行訴法將相關(guān)條款修改為：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)是被告。”
中新網(wǎng)記者注意到，原來(lái)的條款為：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。”
李廣宇對(duì)此指出，舊版行訴法這一規(guī)定跟世界各國(guó)通行的做法是類似的，但是在中國(guó)，這個(gè)制度帶來(lái)了一些負(fù)面的效果，就是復(fù)議機(jī)關(guān)怕當(dāng)被告，如果改變了原行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)就要當(dāng)被告。
“這使得一些復(fù)議機(jī)關(guān)更愿意統(tǒng)統(tǒng)維持原有行政行為，被群眾調(diào)侃為‘維持會(huì)’。”清華大學(xué)教授何海波說(shuō)。
“在中國(guó)羞于當(dāng)被告這一觀念也不是短時(shí)期內(nèi)就能扭轉(zhuǎn)的。既然有這么一種情況，復(fù)議機(jī)關(guān)就傾向于盡量作出維持的決定，即使面對(duì)一些違法的行政行為，也很少去作出改變，所以使得行政復(fù)議的功能大打折扣。”李廣宇說(shuō)。
李廣宇解釋說(shuō)，盡管修改后的制度設(shè)計(jì)跟各國(guó)的通行做法有些不太一致，但這是針對(duì)中國(guó)特殊的現(xiàn)實(shí)情況，是一個(gè)富有中國(guó)特色的制度設(shè)計(jì)，相信能夠發(fā)揮最初設(shè)計(jì)這個(gè)制度的初衷。
在何海波看來(lái)，這將鼓勵(lì)復(fù)議機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)。
關(guān)卡六：地方保護(hù)主義？
通關(guān)法則：跨行政區(qū)域管轄行政案件！
除了行政復(fù)議中的“官官相護(hù)”，地方保護(hù)主義也成為行訴法實(shí)施過(guò)程中備受詬病的一大難題。
為此，今起實(shí)施的新版行訴法新增條款明確：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”
“‘民告官’難在哪兒？難在地方保護(hù)主義。”北京大學(xué)教授姜明安說(shuō)，新行訴法確立“跨行政區(qū)域管轄行政案件”，這有助于法院擺脫地方干預(yù)，依法獨(dú)立行使審判權(quán)，也為今后條件成熟時(shí)成立行政法院提供了可能。
關(guān)卡七：行政機(jī)關(guān)當(dāng)“老賴”？
通關(guān)法則：可拘留其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員！
除了立案難、審理難，執(zhí)行難也成為行訴法實(shí)施過(guò)程中面臨的一大難題。
《中國(guó)法律年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2007至2011年，行政訴訟案件一審判決162767件，同期行政執(zhí)行案54572件，強(qiáng)制執(zhí)行率33.53%，即有1/3左右的生效判決沒(méi)有得到自動(dòng)履行。
媒體指出，行政訴訟的執(zhí)行多難于行政機(jī)關(guān)敗訴時(shí)。為此，新版行訴法將“行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)的，第一審人民法院可以采取的措施進(jìn)一步豐富、細(xì)化。
譬如，“將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告”。
再如，“拒不履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)，社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”
姜明安評(píng)價(jià)稱“這一規(guī)定很厲害”，如果行政機(jī)關(guān)當(dāng)“老賴”，拒不履行法院判決，法院不僅可以對(duì)單位負(fù)責(zé)人予以罰款，還可以將其拘留。
如上，僅是中新網(wǎng)記者從法律規(guī)定層面梳理出的“通關(guān)”七則，至于中國(guó)“民告官”之路能否真正通關(guān)，破解“信訪不信法”的怪圈，還需進(jìn)一步觀察新版行訴法的落地實(shí)施情況。
作者：馬學(xué)玲
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