“地方版”戶籍制度改革意見(jiàn)正加速出臺(tái)。記者梳理各地公開(kāi)材料發(fā)現(xiàn),截至目前,已有17個(gè)地區(qū)推出省級(jí)深化戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)。在尚未出臺(tái)省級(jí)實(shí)施意見(jiàn)的地區(qū),也推出了一些市級(jí)層面的改革意見(jiàn)。
從意見(jiàn)內(nèi)容看,幾乎所有省份都提出建立居住證制度,取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分,以及細(xì)化落戶政策等,但在涉及土地問(wèn)題時(shí)多采取“模糊處理”的方式,農(nóng)民原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)該如何保障,目前還沒(méi)有統(tǒng)一的解決方案。
挈領(lǐng)居住證制度成戶改抓手
記者初步統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),全國(guó)31個(gè)省區(qū)市中,至少已有河北、河南、黑龍江、湖南、安徽、山東、新疆、江蘇、江西、廣西、陜西、山西、吉林、福建、貴州、四川、青海等17個(gè)地區(qū)推出了省級(jí)深化戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)。在尚未出臺(tái)省級(jí)實(shí)施意見(jiàn)的地區(qū),亦推出了一些市級(jí)層面上的改革意見(jiàn)。此外,根據(jù)各地的政府工作報(bào)告,北京、上海、重慶、廣東、內(nèi)蒙古等地也明確了今年將出臺(tái)戶籍改革文件,或?qū)嵭屑敖∪幼∽C制度等相關(guān)措施。
2014年7月底,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》,要求“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要根據(jù)本意見(jiàn),統(tǒng)籌考慮,因地制宜,抓緊出臺(tái)本地區(qū)具體可操作的戶籍制度改革措施,并向社會(huì)公布”。
記者發(fā)現(xiàn),在已出臺(tái)的17個(gè)“地方版”戶籍制度改革實(shí)施意見(jiàn)中,幾乎所有省份都提出了建立居住證制度,取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分,以及細(xì)化落戶政策等。更有多地提出了具體實(shí)施的時(shí)間表。
安徽省明確,將全面實(shí)施居住證制度。居住證持有人以連續(xù)居住年限和參加社會(huì)保險(xiǎn)年限等為條件,逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等權(quán)利,同時(shí)結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況,逐步享有隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。
河南省規(guī)定,農(nóng)民工只需擁有合法穩(wěn)定住所(含租賃),本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在縣政府駐地鎮(zhèn)申請(qǐng)登記常住戶口。省會(huì)城市鄭州將建立完善積分落戶制度,以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所(含租賃)、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo),合理設(shè)置積分分值,達(dá)到規(guī)定分值即可“落戶”。
按照陜西省確定的目標(biāo),該省將在2015年6月底以前實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“居民戶口”登記,“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口區(qū)分將成為歷史。江西省也明確,將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分,統(tǒng)一登記為居民戶口,還原戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度。符合遷移條件的居民可以在城鄉(xiāng)之間遷移,自主定居;持有居住證即可享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊木蜆I(yè)、基本公共教育、醫(yī)衛(wèi)服務(wù)等權(quán)利。
據(jù)了解,《居住證管理辦法》已于去年年底由國(guó)務(wù)院法制辦啟動(dòng)公開(kāi)征求意見(jiàn)程序,有望于今年出臺(tái)。北京、上海、廣東、湖北、河南、四川、內(nèi)蒙古、福建等省份已經(jīng)公開(kāi)提及將實(shí)行或健全居住證制度。
緊迫特大城市改革不容再拖延
距離預(yù)定的2020年全面完成改革任務(wù)只剩五年時(shí)間,但仍有近半數(shù)省份未出臺(tái)相關(guān)細(xì)則。專家認(rèn)為,戶籍制度改革的實(shí)際進(jìn)展不盡人意,其中有改革成本巨大等客觀原因,但戶籍改革尤其是特大型城市的改革不應(yīng)再拖延。
記者梳理北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢、成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽(yáng)、杭州、哈爾濱等15個(gè)特大或超大城市的現(xiàn)行政策發(fā)現(xiàn),這些城市均明確居住證申請(qǐng)門(mén)檻,但積分落戶并未在所有城市出臺(tái),已出臺(tái)地區(qū)落戶政策也整體較為苛刻。
有觀點(diǎn)認(rèn)為,戶籍制度改革推進(jìn)緩慢的重要原因是改革成本較高。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之后要享受基本公共服務(wù),這就需要很高的成本。而作為主要的成本承擔(dān)者,地方政府改革積極性不高,導(dǎo)致其在具體實(shí)施中比較消極被動(dòng)。
“未來(lái)新型城鎮(zhèn)化是以戶籍制度改革為核心的城鎮(zhèn)化,我贊成仍然要繼續(xù)保持改革的漸進(jìn)性。但漸進(jìn)性不是說(shuō)要拖延,我們必須要有時(shí)間表、路線圖和軍令狀。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)蔡昉表示,現(xiàn)在特大型城市推進(jìn)戶籍改革,確實(shí)遇到人口密集、環(huán)境問(wèn)題、交通堵塞問(wèn)題,甚至可能有貧民窟等問(wèn)題,少數(shù)幾個(gè)特大城市或許應(yīng)該特殊施策。但是,要嚴(yán)格界定哪些城市戶籍制度改革應(yīng)該慎重,不能把這個(gè)范圍過(guò)分?jǐn)U大。
北京理工大學(xué)教授胡星斗表示,現(xiàn)在中小城市已基本上放開(kāi)限制,可以自由落戶,大城市卻控制得比較厲害。
“城市越大,人口聚集產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效率就越高。目前中國(guó)的大城市數(shù)量并不多,相對(duì)于13億多的人口基數(shù)來(lái)說(shuō),中國(guó)只有北上廣深等幾個(gè)大城市。日本只有1億多人口,就有東京、大阪等多個(gè)大都市。”胡星斗認(rèn)為,過(guò)去強(qiáng)調(diào)就地轉(zhuǎn)移人口,就地就業(yè),發(fā)展小城鎮(zhèn),大城市好像由于人滿為患就不宜發(fā)展,這是一種偏見(jiàn)。其實(shí)所謂的“城市病”是治理能力的問(wèn)題,與城市規(guī)模沒(méi)有關(guān)系。
蔡昉也認(rèn)為,“要對(duì)癥下藥,不要因噎廢食”,戶籍制度改革的頂層設(shè)計(jì)權(quán)在中央,但歸根結(jié)底需要地方政府推進(jìn)。下一步有必要確定一個(gè)工作辦法,把成本分擔(dān)、紅利共享實(shí)實(shí)在在地落實(shí)下去,可以大幅度提高地方政府推進(jìn)戶籍制度改革的積極性。
難點(diǎn)農(nóng)民地權(quán)問(wèn)題多“模糊”處理
值得注意的是,在已經(jīng)出臺(tái)的“地方版”戶改意見(jiàn)中,對(duì)于農(nóng)民原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)該如何保障,各地目前還沒(méi)有統(tǒng)一的解決方案。只有吉林省等少數(shù)地區(qū)提出探索進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出“三權(quán)”的實(shí)現(xiàn)方式,但仍然需要進(jìn)一步試點(diǎn)。不過(guò),幾乎所有地區(qū)都明確,現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。
“土地涉及多方利益,是戶籍改革的一大難點(diǎn)。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,本輪戶籍改革的一大原則是,國(guó)家不提倡戶籍政策和農(nóng)民的土地權(quán)益掛鉤,并反對(duì)強(qiáng)行剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利。所以地方在出臺(tái)文件時(shí)為了穩(wěn)定戶改和土地兩者之間的關(guān)系,更多采用的是“模糊”的處理方式。嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō),這比統(tǒng)一出臺(tái)一個(gè)全國(guó)性的土地處置方式要合理一些。
土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮(zhèn)化的制度基石。有專家認(rèn)為,土地制度改革需要盡快取得突破,否則可能會(huì)出現(xiàn)與戶籍制度改革不相匹配的情況,最終拖累城鎮(zhèn)化進(jìn)程。隨著戶改正式啟動(dòng),將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎(chǔ)工作進(jìn)程進(jìn)一步加快,相關(guān)法律修訂也將提上日程。
“現(xiàn)有的戶籍制度和土地制度看似一個(gè)管地、一個(gè)管人,似乎很不同,其實(shí)很有共性。”一位業(yè)內(nèi)專家告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,農(nóng)民的退出權(quán)和自由進(jìn)入權(quán)在這兩種制度下都沒(méi)有得到充分保證,如今戶籍改革已經(jīng)啟動(dòng),相應(yīng)的土地制度改革如果不盡快取得突破,有可能會(huì)出現(xiàn)兩種制度不相匹配的情況,最終拖累戶籍改革整體進(jìn)程。
李國(guó)祥認(rèn)為,長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,應(yīng)該探索土地權(quán)益有償退出和讓渡的方法,目前有的地方正在探索,例如進(jìn)城換了戶口的農(nóng)民將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去,在擁有城市居民權(quán)利的同時(shí)保留了農(nóng)村土地的承包權(quán),但這也是一種改革時(shí)期的過(guò)渡方式。
請(qǐng)輸入驗(yàn)證碼