“地方版”戶籍制度改革意見正加速出臺(tái)。記者梳理各地公開材料發(fā)現(xiàn)，截至目前，已有17個(gè)地區(qū)推出省級(jí)深化戶籍制度改革的實(shí)施意見。在尚未出臺(tái)省級(jí)實(shí)施意見的地區(qū)，也推出了一些市級(jí)層面的改革意見。
從意見內(nèi)容看，幾乎所有省份都提出建立居住證制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，以及細(xì)化落戶政策等，但在涉及土地問題時(shí)多采取“模糊處理”的方式，農(nóng)民原有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)該如何保障，目前還沒有統(tǒng)一的解決方案。
挈領(lǐng)
17省份出臺(tái)戶改方案
居住證制度成為抓手
記者初步統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，全國31個(gè)省區(qū)市中，至少已有河北、河南、黑龍江、湖南、安徽、山東、新疆、江蘇、江西、廣西、陜西、山西、吉林、福建、貴州、四川、青海等17個(gè)地區(qū)推出了省級(jí)深化戶籍制度改革的實(shí)施意見。在尚未出臺(tái)省級(jí)實(shí)施意見的地區(qū)，亦推出了一些市級(jí)層面上的改革意見。此外，根據(jù)各地的政府工作報(bào)告，北京、上海、重慶、廣東、內(nèi)蒙古等地也明確了今年將出臺(tái)戶籍改革文件，或?qū)嵭屑敖∪幼∽C制度等相關(guān)措施。
2014年7月底，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要求“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要根據(jù)本意見，統(tǒng)籌考慮，因地制宜，抓緊出臺(tái)本地區(qū)具體可操作的戶籍制度改革措施，并向社會(huì)公布”。
記者發(fā)現(xiàn)，在已出臺(tái)的17個(gè)“地方版”戶籍制度改革實(shí)施意見中，幾乎所有省份都提出了建立居住證制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，以及細(xì)化落戶政策等。更有多地提出了具體實(shí)施的時(shí)間表。
據(jù)了解，《居住證管理辦法》已于去年年底由國務(wù)院法制辦啟動(dòng)公開征求意見程序，有望于今年出臺(tái)。北京、上海、廣東、湖北、河南、四川、內(nèi)蒙古、福建等省份已經(jīng)公開提及將實(shí)行或健全居住證制度。
緊迫
近半省份仍未出細(xì)則
特大城市改革遇難題
距離預(yù)定的2020年全面完成改革任務(wù)只剩五年時(shí)間，但仍有近半數(shù)省份未出臺(tái)相關(guān)細(xì)則。專家認(rèn)為，戶籍制度改革的實(shí)際進(jìn)展不盡如人意，其中有改革成本巨大等客觀原因，但戶籍改革尤其是特大型城市的改革不應(yīng)再拖延。
記者梳理北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢、成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽、杭州、哈爾濱等15個(gè)特大或超大城市的現(xiàn)行政策發(fā)現(xiàn)，這些城市均明確居住證申請(qǐng)門檻，但積分落戶并未在所有城市出臺(tái)，已出臺(tái)地區(qū)落戶政策也整體較為苛刻。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，戶籍制度改革推進(jìn)緩慢的重要原因是改革成本較高。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之后要享受基本公共服務(wù)，這就需要很高的成本。而作為主要的成本承擔(dān)者，地方政府改革積極性不高，導(dǎo)致其在具體實(shí)施中比較消極被動(dòng)。
“未來新型城鎮(zhèn)化是以戶籍制度改革為核心的城鎮(zhèn)化，我贊成仍然要繼續(xù)保持改革的漸進(jìn)性。但漸進(jìn)性不是說要拖延，我們必須要有時(shí)間表、路線圖和軍令狀。”中國社會(huì)科學(xué)院副院長蔡昉表示，現(xiàn)在特大型城市推進(jìn)戶籍改革，確實(shí)遇到人口密集、環(huán)境問題、交通堵塞問題，甚至可能有貧民窟等問題，少數(shù)幾個(gè)特大城市或許應(yīng)該特殊施策。但是，要嚴(yán)格界定哪些城市戶籍制度改革應(yīng)該慎重，不能把這個(gè)范圍過分?jǐn)U大。
北京理工大學(xué)教授胡星斗表示，現(xiàn)在中小城市已基本上放開限制，可以自由落戶，大城市卻控制得比較厲害。
“城市越大，人口聚集產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效率就越高。目前中國的大城市數(shù)量并不多，相對(duì)于13億多的人口基數(shù)來說，中國只有北上廣深等幾個(gè)大城市。日本只有1億多人口，就有東京、大阪等多個(gè)大都市。”胡星斗認(rèn)為，過去強(qiáng)調(diào)就地轉(zhuǎn)移人口，就地就業(yè)，發(fā)展小城鎮(zhèn)，大城市好像由于人滿為患就不宜發(fā)展，這是一種偏見。其實(shí)所謂的“城市病”是治理能力的問題，與城市規(guī)模沒有關(guān)系。
蔡昉也認(rèn)為，“要對(duì)癥下藥，不要因噎廢食”，戶籍制度改革的頂層設(shè)計(jì)權(quán)在中央，但歸根結(jié)底需要地方政府推進(jìn)。下一步有必要確定一個(gè)工作辦法，把成本分擔(dān)、紅利共享實(shí)實(shí)在在地落實(shí)下去，可以大幅度提高地方政府推進(jìn)戶籍制度改革的積極性。
難點(diǎn)
涉及土地問題時(shí)多采取“模糊處理”
值得注意的是，在已經(jīng)出臺(tái)的“地方版”戶改意見中，對(duì)于農(nóng)民原有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)該如何保障，各地目前還沒有統(tǒng)一的解決方案。只有吉林省等少數(shù)地區(qū)提出探索進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出“三權(quán)”的實(shí)現(xiàn)方式，但仍然需要進(jìn)一步試點(diǎn)。不過，幾乎所有地區(qū)都明確，現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。
“土地涉及多方利益，是戶籍改革的一大難點(diǎn)。”中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴記者，本輪戶籍改革的一大原則是，國家不提倡戶籍政策和農(nóng)民的土地權(quán)益掛鉤，并反對(duì)強(qiáng)行剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利。所以地方在出臺(tái)文件時(shí)為了穩(wěn)定戶改和土地兩者之間的關(guān)系，更多采用的是“模糊”的處理方式。嚴(yán)格意義上來說，這比統(tǒng)一出臺(tái)一個(gè)全國性的土地處置方式要合理一些。
土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮(zhèn)化的制度基石。有專家認(rèn)為，土地制度改革需要盡快取得突破，否則可能會(huì)出現(xiàn)與戶籍制度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮(zhèn)化進(jìn)程。隨著戶改正式啟動(dòng)，將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎(chǔ)工作進(jìn)程進(jìn)一步加快，相關(guān)法律修訂也將提上日程。
“現(xiàn)有的戶籍制度和土地制度看似一個(gè)管地、一個(gè)管人，似乎很不同，其實(shí)很有共性。”一位業(yè)內(nèi)專家告訴記者，農(nóng)民的退出權(quán)和自由進(jìn)入權(quán)在這兩種制度下都沒有得到充分保證，如今戶籍改革已經(jīng)啟動(dòng)，相應(yīng)的土地制度改革如果不盡快取得突破，有可能會(huì)出現(xiàn)兩種制度不相匹配的情況，最終拖累戶籍改革整體進(jìn)程。
李國祥認(rèn)為，長遠(yuǎn)來看，應(yīng)該探索土地權(quán)益有償退出和讓渡的方法，目前有的地方正在探索，例如進(jìn)城換了戶口的農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，在擁有城市居民權(quán)利的同時(shí)保留了農(nóng)村土地的承包權(quán)，但這也是一種改革時(shí)期的過渡方式。
中國戶籍制度50年的變化
1950年代，限制農(nóng)民進(jìn)城
建國初期，我國沒有嚴(yán)格的戶籍管理制度，人們可以自由遷徙。1953年，為減少城市的人口壓力和就業(yè)壓力，保障城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家開始制止農(nóng)民盲目流入城市。從農(nóng)村中盲目流入城市的人，被簡稱為“盲流”。
1958年，全國人大常委會(huì)通了《中華人民共和國戶口登記條例》，包括常住、暫住、遷出、遷入等7項(xiàng)人口登記，以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市，并限制城市間人口流動(dòng)。從此，城市與農(nóng)村間筑起了一道無形的“高墻”，城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)模式得以確立。
1980-1990年代，發(fā)身份證，施行藍(lán)印戶口
1985年9月全國人大常委頒布《中華人民共和國居民身份證條例》，人不分城鄉(xiāng)均發(fā)身份證驗(yàn)證身份，方便人口流動(dòng)自由擇業(yè)。
上海、深圳、廣州等改革開放的前沿城市，在上世紀(jì)90年代中后期開始施行“藍(lán)印戶口”政策。
新世紀(jì)以來，小城鎮(zhèn)戶口放開大城市改革緩慢
1997年，公安部頒布《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，明確提出農(nóng)民可以辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的情況。
2001年10月1日，中國以兩萬多個(gè)小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)，推行戶籍制度改革，在小城鎮(zhèn)擁有固定住所和合法收入的外來人口均可辦理小城鎮(zhèn)戶口。
江蘇、浙江、上海、山東、河南、四川、重慶等地啟動(dòng)戶籍改革。廣東省更進(jìn)一步，決定按照實(shí)際居住地登記戶口的原則，實(shí)行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化。
目前，作為特大城市，上海、廣州、深圳都已經(jīng)采取了積分落戶政策。
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