編者按：為進一步深入學(xué)習(xí)宣傳貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，推進用黨的創(chuàng)新理論武裝頭腦、指導(dǎo)實踐、推動工作，把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，中央網(wǎng)信辦與光明日報社共同組織“實踐新論”網(wǎng)上理論傳播專欄，陸續(xù)在光明網(wǎng)推出系列理論稿件和新媒體作品，解析理論與實踐之間的內(nèi)在邏輯，敬請關(guān)注。
貧困是與人類社會發(fā)展進程相伴生的社會現(xiàn)象，也是當(dāng)今世界各國尤其是發(fā)展中國家所面臨的共性問題。數(shù)十年來，黨和政府帶領(lǐng)人民持續(xù)向貧困宣戰(zhàn)，努力改變新中國成立之初國家積貧積弱、人民普遍貧困的局面。在計劃經(jīng)濟時代，通過土地改革、建立社會主義制度、發(fā)展社會事業(yè)等，為消除貧困、不斷改善人民生活水平奠定了制度基礎(chǔ)。改革開放以后，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，帶動農(nóng)村貧困人口脫貧致富。從1982年開始，針對重點貧困地區(qū)的問題，我國啟動專項扶貧計劃，成立扶貧開發(fā)專門工作機構(gòu)，在世界上率先拉開有計劃、有組織、大規(guī)模扶貧開發(fā)的序幕。為了補齊全面建成小康社會的最大短板，2015年黨中央、國務(wù)院決定在全國上下打響脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，不讓一個地區(qū)、一個人掉隊。習(xí)近平總書記指出，2020年是決勝全面建成小康社會、決戰(zhàn)脫貧攻堅之年。面對新冠肺炎疫情和嚴(yán)重洪澇災(zāi)害的考驗，黨中央堅定如期完成脫貧攻堅目標(biāo)決心不動搖，全黨全社會勠力同心真抓實干，貧困地區(qū)廣大干部群眾頑強奮斗攻堅克難。今年12月，習(xí)近平總書記宣布，經(jīng)過8年持續(xù)奮斗，我們?nèi)缙谕瓿闪诵聲r代脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，近1億貧困人口實現(xiàn)脫貧，取得了令全世界刮目相看的重大勝利。
“扶貧開發(fā)時代”減貧戰(zhàn)略的總結(jié)與回顧
1986年以后，我國正式進入“扶貧開發(fā)時代”，減貧戰(zhàn)略和工作體系隨之實現(xiàn)了三個方面的重大轉(zhuǎn)變：由道義性救濟向制度性扶貧轉(zhuǎn)變，由無專門機構(gòu)扶貧向有專門機構(gòu)扶貧轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)“輸血式”的生活救濟型扶貧到提升貧困地區(qū)內(nèi)生動力的“造血式”經(jīng)濟開發(fā)型扶貧的轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來，在習(xí)近平總書記提出的有關(guān)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重要論述指引下，中央和地方都投入了規(guī)模空前的資金和資源，開展以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為基本方略的脫貧攻堅行動，進一步提升了貧困治理的精細(xì)化和現(xiàn)代化水平。中華民族千百年來的絕對貧困問題得到歷史性解決，為全面建成小康社會打下了堅實基礎(chǔ)。
隨著農(nóng)村絕對貧困現(xiàn)象的全面消除，如果繼續(xù)沿用“扶貧開發(fā)時代”的扶貧戰(zhàn)略和工作體系，所導(dǎo)致的政治、經(jīng)濟和社會等方面的負(fù)外部效應(yīng)將會越來越突出。例如，來自外部的長期扶持可能會導(dǎo)致“扶貧陷阱”，讓貧困人口陷入依賴政府扶助，缺乏自我發(fā)展的內(nèi)生動力的境地，使部分貧困地區(qū)陷入“事事求諸于人”的慣性思維而無法依靠自身的努力創(chuàng)造出脫貧致富的條件。習(xí)近平總書記提出，要激發(fā)貧困地區(qū)貧困人口內(nèi)生動力，激勵有勞動能力的低收入人口勤勞致富，向著逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)繼續(xù)前進。因此，隨著2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對貧困人口的全部脫貧，以及農(nóng)村原發(fā)性、區(qū)域性絕對貧困的終結(jié)，“后扶貧時代”我國減貧戰(zhàn)略和工作體系應(yīng)當(dāng)隨著貧困結(jié)構(gòu)變化進行重構(gòu)和轉(zhuǎn)型。
建立關(guān)口前移的防貧戰(zhàn)略
2020年后，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對貧困人口在統(tǒng)計學(xué)意義上的消失，并不意味著貧困的終結(jié)。習(xí)近平總書記指出，全部脫貧，并不是說就沒有貧困了，就可以一勞永逸了，而是指脫貧攻堅的歷史階段完成了。相對貧困問題永遠(yuǎn)存在，我們幫扶困難群眾的任務(wù)永無止境。貧困本身仍將以“相對貧困”“多維貧困”等面貌存在于社會生活中，亟待新的解決方案。2020年后我國減貧戰(zhàn)略和工作體系應(yīng)當(dāng)從“扶貧”轉(zhuǎn)向“防貧”和“助貧”，這是從理念到戰(zhàn)略再到工作體系的全面轉(zhuǎn)變和重大革新。“扶貧”側(cè)重通過政府直接投入和引導(dǎo)投入各種資源，將貧困人口“扶持”到生存標(biāo)準(zhǔn)以上生活水平。而“防貧”和“助貧”更加需要政府的智慧以及綜合治理，“防貧”強調(diào)從源頭上建立貧困的預(yù)先防御機制，盡力阻斷貧困的發(fā)生特別是代際傳遞；“助貧”強調(diào)通過建立常態(tài)化的制度安排因勢利導(dǎo)，增強援助對象的發(fā)展能力，緩減已經(jīng)發(fā)生的各種貧困現(xiàn)象。
在防貧機制方面，需要優(yōu)先解決的是阻斷貧困的代際傳遞，這就需要我們建立預(yù)防性反貧困社會政策，特別是將更多的注意力和資源集中于“預(yù)分配”。具體來說，就是將足夠的資金優(yōu)先投在前端，用于“提升孕產(chǎn)婦、新生兒健康狀況”以及“解決好嬰幼兒早期綜合發(fā)展問題（主要涵蓋嬰幼兒營養(yǎng)改善、嬰幼兒照護服務(wù)和兒童早期教育等）”這兩個連續(xù)的領(lǐng)域，在個人生命的起跑階段筑起打破貧困代際傳遞的防線。聯(lián)合國開發(fā)計劃署等許多國際組織的研究表明，在這兩個關(guān)鍵領(lǐng)域的投入往往是回報率最高、社會效益最好的人力資本投資，有利于從源頭上提高國民健康水平、增強其自我發(fā)展能力，進而阻斷貧困代際傳遞。當(dāng)前我國部分地區(qū)特別是欠發(fā)達地區(qū)，在“提升孕產(chǎn)婦、新生兒健康狀況”領(lǐng)域還存在短板，孕產(chǎn)婦死亡率和嬰兒死亡率還存在進一步降低的空間，服務(wù)于嬰幼兒早期綜合發(fā)展的社會力量較為缺乏。總體上看，有“需”欠“供”是各地促進實現(xiàn)“幼有所育”目標(biāo)時普遍存在的共性問題，已經(jīng)成為新時期持續(xù)保障和改善民生需要著重研究和解決的重要問題。
對此，筆者認(rèn)為，2020年后我國應(yīng)當(dāng)重視、倡導(dǎo)和建立對家庭友好的社會政策，從源頭出發(fā)，阻隔貧困的代際傳遞。具體來講，就是要提供普遍和全面的有質(zhì)量生殖、孕產(chǎn)婦、新生兒和兒童衛(wèi)生保健服務(wù)，探索建立面向全體國民的生育津貼制度，不斷發(fā)展完善包括帶薪育兒假以及可負(fù)擔(dān)、有質(zhì)量的嬰幼兒照護服務(wù)等在內(nèi)的兒童福利體系。預(yù)防性反貧困社會政策還需要學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面民生保障制度的配合與支撐，才能形成和實現(xiàn)綜合的防貧政策效能。
發(fā)展以綜合援助體系為載體的助貧機制
在綜合援助機制方面，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整的托底性救助制度，守住社會底線公平，確保絕對貧困問題的解決。在此基礎(chǔ)上，探索建立面向城鄉(xiāng)低收入人口的綜合援助體系，并進一步健全基本社會安全保障網(wǎng)絡(luò)，逐步縮小群體間、城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的社會保障待遇差距，提升基本社會保障公平性、持續(xù)提高社會公平程度，充分發(fā)揮社會保障制度緩解相對貧困的功能。
2020年后特定標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困人口將直接交由城鄉(xiāng)最低生活保障制度來予以兜底保障、使絕對貧困人口的收入提高到貧困線以上；綜合援助反貧困機制則主要針對能夠自力謀生但面對風(fēng)險和意外時具有較大經(jīng)濟脆弱性的低收入人口，通過綜合性援助政策施以適當(dāng)援助，幫助其緩解暫時性收入貧困或支出貧困。具體來說，應(yīng)當(dāng)在制訂城鄉(xiāng)低收入標(biāo)準(zhǔn)、確定援助對象的基礎(chǔ)上，為城鄉(xiāng)低收入人口建立電子信息檔案并納入全國統(tǒng)一的綜合援助信息系統(tǒng)，再相應(yīng)建立城鄉(xiāng)低收入人口綜合援助體系。綜合援助體系可以在現(xiàn)有各種專項救助制度整合優(yōu)化的基礎(chǔ)上，增加發(fā)展型救助內(nèi)容，當(dāng)城鄉(xiāng)低收入人口在生育醫(yī)療、兒童營養(yǎng)、子女教育、繼續(xù)教育、必要住房、就業(yè)再就業(yè)等方面面臨困難時，向他們提供多樣化、多層次、更加積極有效的綜合援助。與以往社會救助項目以收入補償功能為主并與最低生活保障資格關(guān)聯(lián)不同，綜合援助體系應(yīng)通過適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計，著力降低保障對象對福利待遇的不合理依賴，強化對人力資本形成的促進功能，致力于不斷提升城鄉(xiāng)低收入人口的人力資本保有量，以增強其生存、發(fā)展和競爭能力。特別是要推動平等就業(yè)，促進低收入人口就業(yè)，打通其向上流動的渠道。
總之，在“后扶貧時代”，解決相對貧困問題將成為我國減貧工作體系中的“新常態(tài)”，包括社會保障制度在內(nèi)的各種常規(guī)性、制度化的社會政策體系將在其中發(fā)揮更大的作用，盡力從源頭上預(yù)防貧困的發(fā)生并對已經(jīng)存在的相對貧困人口實施綜合援助。
（作者：中央黨校（國家行政學(xué)院）社會和生態(tài)文明教研部教授 李志明）
來源：光明網(wǎng)
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