居住證與暫住證雖一字之差，功能卻大不相同。吳芒子攝(中新社發(fā))
9月21日，在國務(wù)院新聞辦公室舉行的發(fā)布會上，公安部副部長黃明透露，截至目前，全國已有24個省區(qū)市出臺了具體的戶籍改革實(shí)施意見。
此時，距離2014年7月21日國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，已經(jīng)過去整整14個月。在1年多的時間里，各地對于戶籍改革這塊“硬骨頭”，都使出了怎樣的招數(shù)？又取得了什么樣的成效？
各地設(shè)定目標(biāo)與時間表
截至目前，已經(jīng)出臺具體戶籍制度改革方案的地區(qū)是，新疆、黑龍江、河南、河北、四川、山東、安徽、貴州、山西、陜西、江西、湖南、吉林、江蘇、福建、廣西、青海、甘肅、廣東、重慶、云南、遼寧、湖北、內(nèi)蒙古。
戶籍改革，改成什么樣？各地都因地制宜地設(shè)定了不同的目標(biāo)。但在設(shè)定目標(biāo)的省區(qū)市中，劃定的時間表則是類似的：2020年。
在這個全面建成小康社會的目標(biāo)年份，多個省份都定下了不同的轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口數(shù)量目標(biāo)。廣東，要實(shí)現(xiàn)1300萬左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在廣東城鎮(zhèn)落戶；湖北提出努力實(shí)現(xiàn)500萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶；內(nèi)蒙古和河北省都把轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的數(shù)量定在400萬，而在廣西，這一數(shù)字則定在600萬。
之所以有總量人口的落戶目標(biāo)，是因為《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出，到2020年，要努力實(shí)現(xiàn)1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，同時享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。
大量農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，帶來的是戶籍人口城鎮(zhèn)化率的變化。
比如，江蘇省就提出，到2020年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距要縮小到5個百分點(diǎn)；河北省提出，全省戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到45%；青海則把這一目標(biāo)定在50%。
而重慶除了提出“到2020年，全市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%以上，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%左右”的整體目標(biāo)，還根據(jù)本市的功能分區(qū)設(shè)定了更具體的目標(biāo)：在都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)，要“突出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口集聚，促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化”；而在渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)，則突出“人口有序減載”。
之所以要重視“戶籍人口城鎮(zhèn)化率”，是因為在目前城鎮(zhèn)的大量常住人口中，許多在城鎮(zhèn)工作的人員并未擁有相應(yīng)戶籍，無法享受一些城鎮(zhèn)居民基本公共服務(wù)。因此，重視這個指標(biāo)，就單純追求“城鎮(zhèn)化率”更有意義。
定下目標(biāo)之后，目前公布具體方案的24個省區(qū)市，不約而同地采取了“分割任務(wù)”的方式，將不同的任務(wù)分配給各部門，甚至不同部門的任務(wù)提出不同的時間期限。
比如，在重慶，由市公安局牽頭的任務(wù)是制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理辦法，2015年就要完成；同樣要在今年完成的，是由當(dāng)?shù)匕l(fā)改委、規(guī)劃局等部門制定的人口發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃；而市公安局、市政府法制辦和各區(qū)縣政府負(fù)責(zé)的制定居住證實(shí)施細(xì)則，則定在2016年完成。
落戶政策趨向降低門檻
戶籍改革，關(guān)鍵是落戶。在以往的戶籍管理制度中，長期實(shí)行的是城市戶口和農(nóng)村戶口二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村戶口者可以擁有自己的宅基地、農(nóng)業(yè)用地等，城市戶口則是所謂的吃“商品糧”，享受諸如醫(yī)療、教育、就業(yè)、社保等城市帶來的服務(wù)和便利。
隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量的農(nóng)村務(wù)工人員進(jìn)城打工，人口的跨省跨地區(qū)流動，給戶籍管理帶來許多挑戰(zhàn)。因此，在黨的十八屆三中全會上，戶籍改革被作為全面深化改革的重要議題提出；中央全面深化改革小組成立后的第三次會議，就開始討論戶籍改革這項全局性的重大改革議題。
在去年國務(wù)院的改革意見中，已經(jīng)明確提出“取消城市農(nóng)村戶口區(qū)別、實(shí)行統(tǒng)一登記”的意見。但具體怎么落戶，什么樣的城市采取什么樣的措施，則各有分異。這一點(diǎn)也是根據(jù)國家的總體意見精神——全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。
所謂“放開”，也就是“降低落戶門檻”，指的是以往農(nóng)村務(wù)工人員或流動人口難以達(dá)到的一些標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在有了松動。比如，在多地，無論住房是租賃還是購買，只要穩(wěn)定，就可以算作是合法穩(wěn)定住所；只要有合法執(zhí)業(yè)，夫妻投靠、父母投靠、子女投靠等條件，也都可以放寬。至于大城市的落戶，國家的意見是參加社保年限要求不得超過5年，而在河南和安徽，這一要求已經(jīng)放寬至參加2年、3年即可。
以福建省為例，在福州市、平潭綜合實(shí)驗區(qū)和廈門市三個地區(qū)，就提出包括具有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所(含租賃)、參加社會保險年限、連續(xù)居住年限等在內(nèi)的主要指標(biāo)，以此為基礎(chǔ)，將建立積分落戶制度；而在省內(nèi)的其他地區(qū)，只要有合法穩(wěn)定住所，同時有合法工作，未達(dá)法定婚齡的子女、父母，均可將戶口遷入居住地。
在廣東，達(dá)到上述條件的，同樣可以將戶口遷入除廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山等人口密集城市以外的縣市。人口密度大的發(fā)達(dá)城市，在連續(xù)居住、參加社保等方面的年限要求更高；最發(fā)達(dá)的廣州和深圳，其改革的重點(diǎn)則是吸收本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需的“專業(yè)人才”，加快調(diào)整人口結(jié)構(gòu)。
在環(huán)繞京津的河北省，這樣的落戶政策松動更具特色。除了全面放開城區(qū)人口100萬以下的設(shè)區(qū)市市區(qū)、小城市和建制鎮(zhèn)落戶限制之外，對于距離北京和天津最近的五個地區(qū)——三河市、大廠回族自治縣、香河縣、永清縣和固安縣五市縣，則采取了“單獨(dú)設(shè)限”的方式，而非全面放開限制。至于這樣做的原因，則是因為北京和天津本身已是特大城市的規(guī)模，因此在其周邊已經(jīng)不適合布局大城市以上的規(guī)劃，而是要合理控制城市規(guī)模。
同時，除了農(nóng)村向城市落戶，此番戶籍改革制度中的另一亮點(diǎn)，是解決以往按照政策無法落戶的“黑戶”問題。
比如，在新疆，就專門提出了針對無戶籍人員的落戶措施。無論超計劃生育和非婚生育的孩子、公民私自收養(yǎng)的人員還是非醫(yī)療機(jī)構(gòu)出生的人員，只要經(jīng)過公安機(jī)關(guān)審批，都可以予以落戶。而流動人口中的無戶籍人員，只要符合現(xiàn)居住地落戶條件，也可以辦理落戶。
居住證及配套服務(wù)勢在必行
取消城鄉(xiāng)區(qū)別、統(tǒng)一進(jìn)行人口登記之后，按照國家版的戶籍改革意見，接下來就是在城市中推行穩(wěn)定的居住證制度。
2014年12月，國務(wù)院法制辦就《居住證管理辦法(征求意見稿)》向社會征求意見。意見稿明確提出，居住證的持有者可以與戶籍人口享受同等的包括免費(fèi)義務(wù)教育、平等勞動就業(yè)等多項權(quán)利，同時可以逐步享受諸如就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老、社會福利、隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又懈呖嫉葯?quán)利。此舉是為了解決長期在當(dāng)?shù)貏?wù)工、經(jīng)商人員的落戶問題，也是對之前長期施行的暫住證制度的一項重要改革。
在各地的具體改革意見中，“居住證”三字也都基本沒有缺席。江蘇、廣西、內(nèi)蒙古、山東、廣東等地，均提出要全面建立、深化、健全居住證制度。只要在當(dāng)?shù)氐某鞘芯幼〕^半年，就可以申領(lǐng)居住證；以居住證為載體，經(jīng)過各地不同的積分制度，則可以申請辦理常住戶口。
為什么要下這么大力氣進(jìn)行戶籍改革，同時設(shè)計一系列的配套改革措施？
答案是，現(xiàn)行的戶籍制度造成了事實(shí)上的不平等，給“外地”工作者帶來了諸多不便，進(jìn)而影響人口的自由和優(yōu)化流動。
據(jù)全國人大財經(jīng)委副主任委員辜勝阻統(tǒng)計，現(xiàn)行的戶籍管理制度，導(dǎo)致了60多種城鄉(xiāng)間的不平等福利，涉及就業(yè)、住房、醫(yī)療、社保、公共服務(wù)等方方面面。尤其是進(jìn)城務(wù)工人員，這種不平等福利更為明顯，可謂“同城同工、卻不同待遇”。
北京大學(xué)政府管理研究中心執(zhí)行主任閻雨表示，實(shí)現(xiàn)在法制基礎(chǔ)上的居住和遷徙自由，是我國戶籍制度改革的目標(biāo)。但各地區(qū)之間以及大城市與小城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間，在就業(yè)、居住、社保等方面巨大的政策性差異必然存在，仍然無法快速實(shí)現(xiàn)均等化。就地方政府而言，戶籍改革就意味著給外來人口以市民待遇，也意味著要擴(kuò)大財政開支。就眼前的利益看，改革的成本是大于改革帶來的利益的，短期內(nèi)會花掉大筆的錢，而沒有明顯的政績，這也是戶籍制度改革重要的阻礙。
這也就意味著，無論以怎樣的政策吸引外來人口進(jìn)城落戶，根本的問題還是提高城市的承載能力，擴(kuò)大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。這關(guān)系到各地的財政負(fù)荷能力，因此各地的力度和進(jìn)度也不盡相同。
比如，山東省將隨遷子女義務(wù)教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇，同時，明確進(jìn)城落戶的農(nóng)村人口將繼續(xù)保留5年的“生育政策調(diào)節(jié)過渡期”；江蘇的目標(biāo)則更為具體，到2020年，江蘇隨遷子女與戶籍學(xué)生在流入地接受義務(wù)教育、參加升學(xué)考試等方面享受同等待遇，比例將達(dá)到100%，同時要落實(shí)省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會保障辦法，將被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)社會保障體系，推進(jìn)進(jìn)城務(wù)工人員與城鎮(zhèn)職工同工同酬。
各地在推進(jìn)“戶籍城鎮(zhèn)化”的過程中，也強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民的意見，不搞強(qiáng)制、不讓人“被落戶”。
內(nèi)蒙古的改革措施就指出，不得把退出土地(耕地、草場、林地)承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)等“三權(quán)”作為農(nóng)牧民進(jìn)城落戶的條件，不得以生態(tài)移民、扶貧移民、土地集中整治、土地集中流轉(zhuǎn)等名義強(qiáng)迫農(nóng)牧民落戶城鎮(zhèn)；山東省則提出，進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，應(yīng)在完全尊重農(nóng)民意愿的前提下，開展試點(diǎn)探索，有序推進(jìn)。
“戶籍制度改革背后，其實(shí)還是一個地方層次的財政能力、管理能力能不能與其實(shí)際規(guī)模或者和其地位相匹配的問題，是整個城市治理體系改革的過程。”中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心專家馬慶彬說。
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