新修訂通過的行政處罰法將于2021年7月15日起施行。行政處罰是國家法律責(zé)任制度的重要組成部分，是行政機(jī)關(guān)依法行政的重要手段。本次行政處罰法的修訂，是這部法律自1996年頒布實(shí)施25年來的首次全面修改。
抓拍交通違法行為
“電子眼”須設(shè)置合理、標(biāo)志明顯
近年來，媒體報道了一些濫設(shè)亂設(shè)“電子眼”抓拍交通違法行為，產(chǎn)生 “天量罰單”的事件，引發(fā)熱議。
在通過“電子眼”進(jìn)行非現(xiàn)場執(zhí)法的問題上，有時存在設(shè)置地點(diǎn)不合理、不公開，監(jiān)控設(shè)備不合格、不達(dá)標(biāo)，記錄違法信息不規(guī)范、不告知的現(xiàn)象。
行政處罰法第41條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會公布。
電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實(shí)應(yīng)當(dāng)真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審核記錄內(nèi)容是否符合要求；未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據(jù)。
行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時告知當(dāng)事人違法事實(shí)，并采取信息化手段或者其他措施，為當(dāng)事人查詢、陳述和申辯提供便利。不得限制或者變相限制當(dāng)事人享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)。
全國人大常委會法工委行政法室處長張曉瑩說，這樣規(guī)定能確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置科學(xué)合理、公開透明，把住“設(shè)置關(guān)”。
利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，并要求將設(shè)置地點(diǎn)向社會公布，避免“暗中執(zhí)法”。
張曉瑩說，行政處罰法實(shí)施后，有關(guān)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時清理相關(guān)規(guī)定，對于超出權(quán)限作出的非現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)定進(jìn)行清理。
同時，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時補(bǔ)充法制審核、技術(shù)審核、公布設(shè)置地點(diǎn)等手續(xù)，完善電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置的合法性。有關(guān)行政機(jī)關(guān)要及時檢定相關(guān)設(shè)備，對不符合標(biāo)準(zhǔn)的電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備，及時淘汰、更換。
此外，有關(guān)行政機(jī)關(guān)要及時優(yōu)化技術(shù)手段措施，提升電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄信息的告知效率、效果。既要及時，又要便捷，既要充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，也要兼顧不同群體需求。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處
可在規(guī)定范圍行使行政處罰權(quán)
全國人大常委會法工委行政法室一級巡視員張桂龍說，在基層社會治理活動中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道承擔(dān)了大量服務(wù)職能和行政管理職責(zé)，其中很多行政管理職責(zé)需要通過行政執(zhí)法來實(shí)現(xiàn)。
“但現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)大多規(guī)定行政處罰的實(shí)施主體為縣級以上人民政府及其所屬部門，實(shí)踐中存在‘看見的管不了，管得了的看不見’的問題，難以適應(yīng)基層社會治理的實(shí)際需要。”
北京青年報記者注意到，此次新修訂的行政處罰法增加了行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的規(guī)定。
新修訂的行政處罰法第24條，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使行政處罰權(quán)作了規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當(dāng)公布。
承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P。
有關(guān)地方人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制，完善評議、考核制度。
對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施行為
依法快速、從重處罰
“在抗擊新冠肺炎疫情期間，出現(xiàn)了一些哄抬物價、緊俏物資制假售假的情況，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的生命健康安全和財產(chǎn)權(quán)。”
張曉瑩說，行政處罰法對突發(fā)事件下的行政處罰實(shí)施作出了有針對性的制度安排，增加第49條規(guī)定：“發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，行政機(jī)關(guān)對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為，依法快速、從重處罰。”
張曉瑩解釋說，這一特別規(guī)定的適用有三個條件。
一是要在發(fā)生突發(fā)事件的情況下，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。二是針對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的情形，包括違反控制、封鎖、劃定警戒區(qū)、交通管制等控制措施的行為，也包括囤積居奇、哄抬物價、制假售假、哄搶財物、干擾破壞應(yīng)急處置工作等擾亂市場秩序、社會秩序的行為。三是適用這一特別規(guī)定還要符合特定目的，即為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害。
據(jù)悉，“依法快速、從重處罰”主要有三層內(nèi)涵：一是必須依法。只有在國家有關(guān)規(guī)定中有明確依據(jù)的，才能實(shí)施快速、從重處罰的程序。
二是快速處罰。在保障當(dāng)事人合法權(quán)益的前提下，可以簡化立案、調(diào)查取證、內(nèi)部審批等流程，在較短時間內(nèi)作出行政處罰決定。
三是從重處罰。即在法定的處罰幅度內(nèi)選擇較重的處罰幅度。這樣有利于在特殊時期及時有效懲戒違法行為，起到穩(wěn)定社會秩序、妥善應(yīng)對突發(fā)事件的作用。
關(guān)注
什么是“首違可不罰”？
法律還新增了“首違可不罰”的規(guī)定。
違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。
這一規(guī)定，是行政處罰法的重大突破。
司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局副局長徐志群說，“首違不罰”是行政處罰法處罰與教育相結(jié)合原則的具體體現(xiàn)。
行政處罰具有懲戒違法行為的性質(zhì)，同時也有預(yù)防和減少違法行為的功能，行政執(zhí)法的價值絕非“為罰而罰”，而是要在懲戒違法行為的同時達(dá)到預(yù)防違法的實(shí)際效果。
她說，大力推行“柔性執(zhí)法”，對輕微違法者進(jìn)行批評教育、進(jìn)行勸誡同樣也能起到防止和減少嚴(yán)重違法行為、降低社會危害性的作用。
她介紹，行政機(jī)關(guān)實(shí)施首違不罰必須符合行政處罰法第三十三條規(guī)定的三個要件，即初次違法、危害后果輕微、違法行為人及時改正，這三個要件必須是同時具備，缺一不可。
“初次違法主要是指當(dāng)事人在一定時間范圍內(nèi)，在同一領(lǐng)域、同一空間內(nèi)第一次有某種違法行為。”她舉例說，2020年浙江省交通運(yùn)輸廳、浙江省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室印發(fā)的《關(guān)于在交通運(yùn)輸領(lǐng)域推行輕微違法行為告知承諾制的意見(試行)》規(guī)定：交通運(yùn)輸領(lǐng)域輕微違法行為不予以行政處罰的條件之一是“在本省范圍內(nèi)本年度首次被查獲”。
部門和地方在貫徹實(shí)施行政處罰法時，應(yīng)根據(jù)一定時間、空間和領(lǐng)域等實(shí)際情況，合理確定“首違”。
如何增強(qiáng)首違不罰的可操作性？
徐志群說，各地區(qū)各部門要根據(jù)實(shí)際制定并公開多領(lǐng)域或本領(lǐng)域初次違法免予處罰清單，準(zhǔn)確把握適用范圍。清單要根據(jù)執(zhí)法實(shí)踐和法律法規(guī)規(guī)章的立改廢情況適時予以調(diào)整。
此外，要嚴(yán)格規(guī)范行政裁量權(quán)。應(yīng)對照法律法規(guī)，依據(jù)不同行政違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、危害程度、實(shí)際后果等因素，按照合法、科學(xué)、公正、合理的原則，綜合考慮法定裁量和酌定裁量因素，對行政處罰行為種類進(jìn)行逐條梳理、分類、細(xì)化，納入行政處罰裁量基準(zhǔn)管理，并適時組織評估，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。
此外，還要嚴(yán)格適用相關(guān)程序。“屬于可以適用首違不罰情形的，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人指出違法行為，進(jìn)行批評教育，并提出及時改正要求。可采用告知承諾制等方式，要求當(dāng)事人在承諾期限內(nèi)及時改正并提交相應(yīng)證明材料，未及時改正的，應(yīng)視情依法采取必要的監(jiān)管措施或信用懲戒措施。”
她說，實(shí)施首違不罰要落實(shí)好行政執(zhí)法全過程記錄制度，行政執(zhí)法人員可以根據(jù)實(shí)際情況，采用音像記錄方式記錄執(zhí)法全過程，確保履職盡責(zé)有據(jù)可查和可回溯管理。
如何界定行政處罰行為？
北青報記者注意到，新修訂的行政處罰法增加了行政處罰定義。“行政處罰行為是行政處罰法中的基本概念。修訂前的行政處罰法并沒有直接對行政處罰行為作出界定，有關(guān)行政處罰行為的構(gòu)成要素散見在不同條文中。”
全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室副主任黃海華解釋說，無論是實(shí)務(wù)界還是理論界，對于什么是行政處罰行為有基本共識，但也有一些不同認(rèn)識。
“增加行政處罰行為定義，意義比較重大，有利于解決長期以來行政處罰界限不清問題，有利于將行政處罰權(quán)全面納入法治軌道運(yùn)行，有利于嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，也有利于行政處罰法貫徹實(shí)施。”
根據(jù)新修訂的行政處罰法第2條規(guī)定，行政處罰是行政機(jī)關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。黃海華說，該定義體現(xiàn)了處罰與教育相結(jié)合原則，該嚴(yán)的嚴(yán)，該教育的教育。
為何增加“5年”追責(zé)期限？
北青報記者了解到，行政處罰針對的違法行為相對較輕。
為體現(xiàn)行政權(quán)力的“溫度”和人性化執(zhí)法，1996年制定行政處罰法時規(guī)定了追責(zé)期限，這次修法作了進(jìn)一步補(bǔ)充完善。
新修訂的行政處罰法第36條第1款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。”
全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室副主任黃海華說，按照新規(guī)定，行政處罰追責(zé)期限分為三個層面：
一是在一般情況下，行政處罰追責(zé)期限為2年；二是在特定情況下，追責(zé)期限為5年；三是其他法律可以根據(jù)本領(lǐng)域的實(shí)際情況對追責(zé)期限作出特別規(guī)定。
他解釋說，增加“5年”追責(zé)期限的規(guī)定，主要是為了貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于“加大重點(diǎn)領(lǐng)域處罰力度”的要求，對這些領(lǐng)域的違法行為延長追責(zé)期限。具體適用情形是“涉及公民生命健康安全、金融安全有危害后果的”。
“涉及公民生命健康安全的領(lǐng)域較多，典型如食品、藥品、環(huán)境保護(hù)等，涉及金融安全的主要是證券、銀行、保險等金融管理領(lǐng)域。要注意的是，如果這些領(lǐng)域的行政違法行為未造成危害后果的，不適用5年的追責(zé)期限規(guī)定。”
為什么沒有對“共同違法”作出規(guī)定？
外界有觀點(diǎn)認(rèn)為，新修訂的行政處罰法沒有對“共同違法”作出規(guī)定，“暴露了行政處罰法的漏洞”。
對此，張桂龍認(rèn)為，這一看法“是偏頗的、不正確的”。
行政處罰法第1條有關(guān)立法目的中規(guī)定，“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理”。
他解釋說，所謂“有效”，一方面是指行政處罰是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的重要手段；另一方面是指行政管理要有效率，需要及時查處違法行為，依法給予行政處罰。
“凡是‘共同’，通常有主次之分，要求行政機(jī)關(guān)對‘共同違法’都要區(qū)分主次、分別處罰，將增加工作量，會影響行政處罰效率。”
他說，實(shí)施行政處罰，主要實(shí)行推定原則，即行為人只要實(shí)施了違法行為，就推定其主觀上有過錯，依法給予行政處罰，除非當(dāng)事人有證據(jù)足以證明自己沒有主觀過錯，不需要行政機(jī)關(guān)去一一查明行為人在實(shí)施違法行為時的主觀狀況。
他還提到，行政處罰法作為行政處罰領(lǐng)域的一般法，主要規(guī)范行政處罰設(shè)定和實(shí)施中的共性問題，對某個領(lǐng)域或者某類違法行為，是否需要區(qū)分“共同違法”，由相應(yīng)領(lǐng)域的單行法律、法規(guī)去規(guī)定。
“行政管理領(lǐng)域十分寬泛，不宜由行政處罰法作出統(tǒng)一規(guī)定。有些違法行為往往涉及多個主體，如演員簽訂‘陰陽合同’，有付款方、收款方，誰違法就處罰誰。”
本次修法對一事不再罰原則作了進(jìn)一步完善。
針對實(shí)踐中一個違法行為違反多個法律規(guī)范的情形，在堅持“一事不再罰款”原則的基礎(chǔ)上，第29條增加規(guī)定“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”。
全國人大常委會法工委行政法室一級巡視員張桂龍說，需要注意的是，“一事不再罰”指的是不能給予兩次及以上的罰款處罰，對于其他種類的處罰，還要看單行法律、法規(guī)的規(guī)定。
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