10月以來，多個(gè)省份對(duì)外披露了“特殊”再融資債券發(fā)行計(jì)劃，一攬子化債方案中的一項(xiàng)重要舉措隨之落地。
截至10月10日，內(nèi)蒙古、天津、遼寧、重慶、云南、廣西、青海、吉林等8個(gè)省份，共計(jì)披露近4000億元的特殊再融資債券發(fā)行計(jì)劃，這系列債券將在10月9日至10月17日間相繼公開招標(biāo)發(fā)行。這些再融資債券特殊之處在于“資金用于償還存量債務(wù)”，即幫助化解法定債務(wù)之外的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
未來還將有更多省份加入發(fā)債行列。有地方財(cái)政人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，他們省已經(jīng)收到相應(yīng)額度，將陸續(xù)排隊(duì)發(fā)行，整體來看額度向償債壓力更大的省份傾斜。
僅10月上旬，對(duì)外披露的特殊再融資債券發(fā)行計(jì)劃已近4000億元。一攬子化債力度，可見一斑。有機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)今年發(fā)行規(guī)模將超1萬億元，最終規(guī)模可能在1.5萬億元左右。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn)，僅目前披露的發(fā)債計(jì)劃，額度的確在向部分重點(diǎn)省份傾斜。當(dāng)然，這些額度依然在地方政府債務(wù)限額范圍內(nèi)，符合地方債總量規(guī)模控制的原則。截至2022年底，地方債余額與限額尚有近2.6萬億元的空間。此外，2023年部分省份償還了部分法定債務(wù)，也騰出部分債務(wù)限額空間。
特殊再融資債券的密集發(fā)行，無疑將幫助部分償債壓力較大省份解燃眉之急。不過，近幾年部分地方進(jìn)入償債高峰期，除了發(fā)行特殊再融資債券，的確需要一攬子的方案來化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
額度向重點(diǎn)省份傾斜
進(jìn)入10月份，特殊再融資債券成為地方債發(fā)行的主角。截至10月10日，已有內(nèi)蒙古、天津、遼寧、重慶、云南、廣西、青海、吉林等8個(gè)省份公布了特殊再融資債券發(fā)行計(jì)劃，總計(jì)規(guī)模約3946億元。
常規(guī)的再融資債券，其募集資金是用于償還存量政府債券，是對(duì)以前發(fā)行的地方政府債券的借新還舊。特殊再融資債券的特殊之處在于，其資金在于償還存量債務(wù)，主要用于償還法定債務(wù)之外的隱性債務(wù)。特殊再融資債券沒有那么常見，此前曾用于建制縣隱性債務(wù)試點(diǎn)，以及廣東、北京、上海開展全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)。也就是說，此前特殊再融資債券用于化債試點(diǎn)，申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)的地方需要匹配相對(duì)詳實(shí)的化債計(jì)劃，有約束條件。
今年的再融資債券發(fā)行，顯然規(guī)模要更大、化債力度更大。比如，內(nèi)蒙古在10月9日已經(jīng)發(fā)行一批特殊再融資債券，10月17日還將發(fā)行新的一批，目前對(duì)外披露額度加總已達(dá)到1067億元。遼寧已經(jīng)披露的額度為870億元，云南為533億元，廣西有498億元，重慶約422億元，目前這些省份獲批的額度居前。另外，吉林、天津、青海目前披露的額度分別為250億元、210億元、96億元。這些省份后續(xù)有可能發(fā)行新一批特殊再融資債券。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理公開數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在地方債務(wù)限額范圍內(nèi)，不同省份間的額度有調(diào)劑的跡象，讓特殊再融資債券額度分配更多向重點(diǎn)省份傾斜。
比如，遼寧省2022年決算報(bào)告顯示，截至2022年底遼寧地方政府債務(wù)余額為10975億元，當(dāng)年地方政府債務(wù)限額為11719億元，這里存在的債務(wù)空間不足750億元。目前遼寧披露的870億元特殊再融資債券發(fā)行計(jì)劃，超過了2022年底的債務(wù)限額空間。不僅是遼寧，目前數(shù)據(jù)顯示內(nèi)蒙古、重慶等省份也存在類似的現(xiàn)象。
不同省份間額度有所調(diào)劑，在法定政策允許范疇之內(nèi)。因?yàn)楦魇〉胤絺鶆?wù)限額，是由財(cái)政部分批次下達(dá)，全部地方政府債務(wù)余額仍然鎖定在限額范圍之內(nèi)。
有地方財(cái)政人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，這次特殊再融資債券發(fā)行規(guī)模比較可觀、政策響應(yīng)非常及時(shí)，能幫助有效緩解地方償債壓力。
僅10月上旬，多省密集披露的特殊再融資債券規(guī)模已接近4000億元，今年全年發(fā)行規(guī)模值得期待。
中信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家明明對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，本輪特殊再融資債，和此前建制縣隱債化解、部分區(qū)域隱債清零的主要區(qū)別在于，本輪著眼于“重點(diǎn)化債省份”，預(yù)計(jì)約10個(gè)省區(qū)市會(huì)占到主要的發(fā)行份額。從當(dāng)前已經(jīng)公布的發(fā)行計(jì)劃來看，本輪最終的落地額度大概率在1.5萬億元附近。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)-安融地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，今年特殊再融資債券發(fā)行額度，不會(huì)在31個(gè)省份中均勻分布，會(huì)向償債壓力更大的省份傾斜。預(yù)計(jì)全年發(fā)行規(guī)模會(huì)超過萬億元，有可能接近1.5萬億元。
資金需用在刀刃上
據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，下達(dá)各省的特殊再融資債券額度，給予各省以自主權(quán)，但也要符合一定規(guī)范。
9月21日，天津市財(cái)政局局長吳麗祥在天津市人大常委會(huì)上作《關(guān)于今年以來我市預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》表示，下一步，狠抓債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，促進(jìn)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行。用足用好中央支持政策，發(fā)揮市區(qū)兩級(jí)工作專班的作用，一體推進(jìn)暫付款清理和債務(wù)化解工作，確保各項(xiàng)措施落實(shí)落地。著力推動(dòng)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，完善公司治理。嚴(yán)格落實(shí)專項(xiàng)債券資金專戶管理、償債備付金等制度辦法，加強(qiáng)日常監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，防范逾期違約風(fēng)險(xiǎn)。
中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所研究員吳亞平對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，在地方政府債務(wù)限額范圍內(nèi)，通過發(fā)行特殊再融資債券來償還部分存量債務(wù)，將部分隱性債務(wù)置換成顯性債務(wù)，這是可行的，也是實(shí)事求是的做法。因?yàn)榈胤诫[性債務(wù)對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)，好些沒有收益或者收益很少，依靠債務(wù)重組或市場(chǎng)化置換難度較大。地方隱性債務(wù)的形成，主要源于公益性項(xiàng)目建設(shè)，舉債主體主要是城投公司，部分地方存在拖欠工程款的現(xiàn)象，通過發(fā)行特殊再融資債券加以置換是很好的處置辦法。
“這些資金應(yīng)該優(yōu)先用于償債壓力較大的地方，用于償還那些沒有還款來源、很難市場(chǎng)化重組的債務(wù)，解決最迫切的流動(dòng)性的問題。”吳亞平表示。
明明表示，特殊再融資債應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)短期剛兌、高利息、非標(biāo)、公開債券等隱性債務(wù)。隨著特殊再融資債的發(fā)行和使用，上述償付壓力較大的隱性債務(wù)會(huì)被置換為長期、低息的地方政府債券，能有效降低地方政府的廣義償債壓力。當(dāng)前，局部地區(qū)的顯性債務(wù)率已經(jīng)偏高，在進(jìn)行隱債化解的過程中，需要同時(shí)強(qiáng)調(diào)舉債紀(jì)律，否則會(huì)出現(xiàn)債務(wù)越化越多的情況。
從財(cái)政部公開披露信息來看，一攬子化債方案除了要求緩釋風(fēng)險(xiǎn)之外，也要求嚴(yán)肅問責(zé)新增隱性債務(wù)的行為。
8月28日，財(cái)政部部長劉昆在全國人大常委會(huì)上作《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》指出，制定實(shí)施一攬子化債方案。中央財(cái)政積極支持地方做好隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解工作，督促地方統(tǒng)籌各類資金、資產(chǎn)、資源和各類支持性政策措施，緊盯市縣加大工作力度，妥善化解存量隱性債務(wù)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)、降低利息負(fù)擔(dān)，逐步緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)跨部門聯(lián)合監(jiān)管，始終保持高壓態(tài)勢(shì)，強(qiáng)化定期監(jiān)審評(píng)估，堅(jiān)決查處新增隱性債務(wù)行為，終身問責(zé)、倒查責(zé)任，防止一邊化債一邊新增。
財(cái)政部還明確表示，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步壓實(shí)地方和部門責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)“省負(fù)總責(zé)，地方各級(jí)黨委和政府各負(fù)其責(zé)”的要求。
除了特殊再融資債券，金融機(jī)構(gòu)的支持也是一攬子化債方案中很重要的舉措。央行等金融監(jiān)管部門明確表示，金融部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融支持地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解工作，豐富防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的工具和手段，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和防控機(jī)制，推動(dòng)重點(diǎn)地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)處置，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。
“當(dāng)前化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，還可以關(guān)注金融部門的配合，包括商業(yè)銀行與地方平臺(tái)開展降息展期，也包括央行的對(duì)應(yīng)支持工具。為了更好地化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政、金融等條線應(yīng)加強(qiáng)配合、通盤考慮。”明明表示。
吳亞平指出，一攬子化債方案的內(nèi)涵應(yīng)該是比較豐富的。建議統(tǒng)籌債務(wù)化解和融資平臺(tái)經(jīng)營性債務(wù)監(jiān)管，融資平臺(tái)的債務(wù)也應(yīng)納入監(jiān)管，防范一邊化債一邊新增。在化解當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要根據(jù)隱性債務(wù)的來源、性質(zhì)、資產(chǎn)等，以不同的方式來應(yīng)對(duì)。比如部分存量資產(chǎn)可以加以盤活，通過公募REITs、特許經(jīng)營等方式可收回部分資金。
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者 周瀟梟
責(zé)任編輯：李賽男
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