3月31日，中國政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布《中國法治政府發(fā)展報(bào)告(2017)》。其中《地方網(wǎng)約車和順風(fēng)車政策專題研究報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)披露，自2016年7月交通運(yùn)輸部等七部委聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)約車暫行辦法》以來，到2018年2月4日，《報(bào)告》調(diào)研人員通過調(diào)查我國184個(gè)城市的網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則，發(fā)現(xiàn)70個(gè)城市沒有上位法依據(jù)，擅自增設(shè)或者變相設(shè)定罰款、收回經(jīng)營權(quán)、暫停新增注冊(cè)、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷許可證等行政處罰。
資料圖：民眾使用網(wǎng)約車服務(wù)。 中新社記者 武俊杰 攝
據(jù)悉，此次調(diào)查是根據(jù)各地政府門戶網(wǎng)站、各地交通部門網(wǎng)站等公開渠道進(jìn)行查詢和檢索，目前共有190個(gè)城市，包括4個(gè)直轄市，186個(gè)地級(jí)市發(fā)布了網(wǎng)約車地方細(xì)則。在全國298個(gè)地級(jí)市和直轄市中，已發(fā)布細(xì)則的城市占比為63.76%。
近半城市行政處罰無上位法依據(jù)
《報(bào)告》指出，各地網(wǎng)約車細(xì)則或規(guī)定存在違反行政許可法、行政處罰法、反壟斷法、網(wǎng)絡(luò)安全法等法律法規(guī)的情形。具體表現(xiàn)為違法設(shè)定行政處罰、增設(shè)行政許可條件、規(guī)定不符合公平競(jìng)爭(zhēng)要求的措施等等。
根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，規(guī)章僅有權(quán)設(shè)定警告和罰款這兩種行政處罰，其他行政規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。然而，在184個(gè)城市中，有70個(gè)城市在沒有上位法依據(jù)的情況下，擅自增設(shè)或者變相設(shè)定了罰款、收回經(jīng)營權(quán)、暫停新增注冊(cè)、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷許可證等行政處罰。例如，沈陽、濟(jì)南等城市均規(guī)定網(wǎng)約車平臺(tái)實(shí)施相關(guān)違法行為后，交通部門可暫停受理其新增車輛和駕駛員注冊(cè)業(yè)務(wù)。
《報(bào)告》指出，規(guī)范性文件增設(shè)行政處罰違反了行政處罰法規(guī)定，與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代政府需要對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)有新的監(jiān)管手段，行政處罰法如何與時(shí)俱進(jìn)，更好適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的需要，以及更加有力規(guī)范政府部門行使權(quán)力，這是一個(gè)新的課題。
規(guī)定過渡期的城市不到三分之一
過渡期是指在網(wǎng)約車細(xì)則實(shí)施后，給網(wǎng)約車平臺(tái)、司機(jī)和車輛辦理許可證留下的必要時(shí)間。眾所周知，不管是平臺(tái)、司機(jī)和車輛準(zhǔn)備申請(qǐng)?jiān)S可，還是交通部門受理和審核許可申請(qǐng)，都需要時(shí)間。因此，有必要在細(xì)則中規(guī)定過渡期。可是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在184個(gè)城市中僅有51個(gè)城市規(guī)定了過渡期，占比為27.72%。其中，南昌、宜春規(guī)定的過渡期最長，達(dá)到了12個(gè)月。
《報(bào)告》指出，在相關(guān)許可受理進(jìn)度受限的情況下，沒有來得及辦理許可的司機(jī)、車輛可能大量存在。如果此時(shí)以“非法營運(yùn)”名義對(duì)司機(jī)、車輛進(jìn)行查處，也存在合法性、公平性不足的嫌疑。查處“非法營運(yùn)”的前提必須是主管部門已經(jīng)為相關(guān)從業(yè)主體提供了現(xiàn)實(shí)可用的合法化渠道。因此設(shè)置過渡期以平衡主管部門辦理許可與行業(yè)從業(yè)者申請(qǐng)?jiān)S可之間的銜接，實(shí)屬必要。
70城市禁止網(wǎng)約車在客密區(qū)候客
機(jī)場(chǎng)、火車站、汽車站等客流密集區(qū)域是網(wǎng)約車和巡游車很容易接單拉活兒的區(qū)域，理應(yīng)向所有網(wǎng)約車和巡游車開放。但是，《報(bào)告》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在184個(gè)城市中有70個(gè)城市規(guī)定網(wǎng)約車不得在汽車站、火車站、機(jī)場(chǎng)等客流密集區(qū)域候客或攬客；有72個(gè)城市規(guī)定網(wǎng)約車不得進(jìn)入巡游車專用侯客通道、調(diào)度站、停靠點(diǎn)候客或攬客。
據(jù)《報(bào)告》調(diào)研人員、中國政法大學(xué)法治政府研究院副教授林華博士分析，這兩類禁止性規(guī)定是有區(qū)別的，前者禁止網(wǎng)約車在整個(gè)汽車站、火車站、機(jī)場(chǎng)區(qū)域候客或攬客，后者只禁止網(wǎng)約車在汽車站、火車站、機(jī)場(chǎng)內(nèi)部設(shè)置的巡游車專用侯客通道、調(diào)度站、停靠點(diǎn)候客或攬客。但是，在實(shí)際執(zhí)行中，后者可能被擴(kuò)大理解為跟前者的范圍一致，即禁止網(wǎng)約車在整個(gè)汽車站、火車站、機(jī)場(chǎng)區(qū)域候客或攬客。縱觀各城市細(xì)則，我們發(fā)現(xiàn)，各地在制定網(wǎng)約車細(xì)則時(shí)，在許可設(shè)置方面，采取了完全將網(wǎng)約車納入巡游車許可體系的做法，但是在服務(wù)區(qū)域、城市基礎(chǔ)設(shè)施使用便利等方面，卻對(duì)網(wǎng)約車區(qū)別對(duì)待。這也存在違反反壟斷法和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的嫌疑。
僅30個(gè)城市無戶籍居住證限制
《報(bào)告》調(diào)查表明，在184個(gè)城市中，北京、上海、天津、平?jīng)觥⑸糖稹Ⅰv馬店、東營、通化等8個(gè)城市要求網(wǎng)約車司機(jī)必須具有本地戶籍，其中，通化市還要求必須具有市區(qū)戶籍。
有146個(gè)城市規(guī)定，申請(qǐng)成為網(wǎng)約車司機(jī)，須具有本地戶籍或取得本地居住證。其中，廈門、杭州、銀川、太原等21個(gè)城市對(duì)居住證年限作了明確規(guī)定，分別要求居住證年限在6個(gè)月至2年以上。此外，舟山、贛州、紹興、金華、湖州、嘉興等6市還要求司機(jī)在當(dāng)?shù)剡B續(xù)繳納社保6個(gè)月至2年。
既未要求應(yīng)當(dāng)具有本地戶籍，又未要求應(yīng)當(dāng)取得本地居住證的，有30個(gè)城市。
行政許可法第十五條規(guī)定：“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。”《報(bào)告》分析指出，上述146個(gè)城市要求網(wǎng)約車司機(jī)應(yīng)當(dāng)具有本地戶籍或居住證，8個(gè)城市要求司機(jī)必須具有本地戶籍的規(guī)定，明顯違反了行政許可法。
不少城市網(wǎng)約車細(xì)則還對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)的文化程度提出了條件限制。
184個(gè)城市中，天津、蘭州、廣州、鄭州、哈爾濱、濟(jì)南、昆明、通化、大連等14個(gè)市要求網(wǎng)約車司機(jī)應(yīng)當(dāng)具有初中以上文化程度。
《報(bào)告》分析，文化程度跟是否能夠做網(wǎng)約車司機(jī)并沒有必然聯(lián)系，即使不具有初中以上文化程度的人，只要能夠開車和使用手機(jī)，就有能力開網(wǎng)約車。而且，將文化程度作為網(wǎng)約車司機(jī)的許可條件，著涉嫌就業(yè)歧視。
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