《新楚商》雜志記者 | 曹巍
8月末，我國將首次針對“土地出讓金”展開大范圍審計的消息備受關(guān)注。
據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)顯示，從2001年的1296億元，到去年首次超過4萬億元，短短13年間，全國土地出讓金增長超過30倍，總額已將近20萬億元。在一些地方，土地出讓金占據(jù)著地方財政的“半壁江山”，去年，有些省份土地出讓收入總額甚至超過稅收收入。
村級“蒼蠅腐敗”
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，分散在國土、土地儲備、財政等部門的土地出讓金收支管理，除接受一些審計外，大多“封閉運行”，導(dǎo)致違規(guī)不斷、腐敗滋生。9月初，武漢（樓盤）市紀(jì)委通報，今年上半年，針對農(nóng)村土地征用、各項惠農(nóng)強農(nóng)政策落實問題，武漢紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)嚴(yán)肅查辦村級侵害群眾切身利益的案件65件，同比上升30%。這種由中國最小的行政村所產(chǎn)生的“蒼蠅腐敗”案例，只是全國土地出讓金違規(guī)縮影的冰山一角。
近年來，武漢發(fā)生多起村干部貪腐案。這些村干部看似沒有多大權(quán)力，但動輒侵占數(shù)十萬、上百萬甚至上千萬元，堪稱“肥蒼蠅”。據(jù)分析，一些村干部之所以落入腐敗泥潭，一是在集體土地征用拆遷過程中以權(quán)謀私，收受賄賂；二是在土地開發(fā)利用等集體資源、資產(chǎn)、資金管理運行過程中營私舞弊，非法獲利；三是在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中弄虛作假，損公肥私；四是在農(nóng)村低保戶確認等公務(wù)管理過程中優(yōu)親厚友、吃拿卡要、虛報截留等。其中，與土地相關(guān)的腐敗最為嚴(yán)重。
無獨有偶，更令人震驚的是北京（樓盤）一村會計竟敢私自挪用公款1.19億元，消息一經(jīng)報道讓人瞠目結(jié)舌。
9月19日，北京市紀(jì)委發(fā)布正在對56名鄉(xiāng)村干部違紀(jì)違法問題嚴(yán)厲查處，其中朝陽區(qū)孫河鄉(xiāng)原黨委書記紀(jì)海義受賄9000余萬元，海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)皇后店村計陳萬壽挪用資金1.19億元，延慶縣舊縣鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理中心原主任袁學(xué)勤，挪用公款2400萬元。
一鄉(xiāng)原黨委書記受賄9000余萬，一村會計挪用1.19億，一鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理中心的原主任挪用公款2400萬，這類貪腐大多在城鎮(zhèn)化過程中，與土地出讓問題有關(guān)，正是這種不公開、不透明、不陽光的土地出讓過程才導(dǎo)致如此難以想象的后患。
土地出讓金問題屢現(xiàn)
長期以來，各地土地出讓金因收支明細處于公眾監(jiān)管視野之外、去向不明而飽受詬病。判斷土地出讓金是否合理使用，并非無規(guī)可依。國務(wù)院辦公廳2006年出臺相關(guān)規(guī)定，明確土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償、土地開發(fā)、支農(nóng)、城市建設(shè)等方面。
記者梳理自2009年至2013年財政部公布數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，最近5年間，國有土地出讓金支出總額達13.49萬億元，其中征地和拆遷補償、土地開發(fā)、城市建設(shè)三項占比超過八成。
據(jù)了解，此次審計工作于2014年8月中旬開展，具體審計工作由各省(區(qū))當(dāng)?shù)貙徲嬍鹛嘏赊k牽頭，審計組成員則由特派辦和各地審計部門抽調(diào)的工作人員組成，審計直接對象是各市縣政府，審計方式為異地交叉審計，工作時間或截至10月末。
追溯此前，審計署分別于2007年、2009年、2011年對部分地區(qū)的土地資金做了審計工作。對比三次審計結(jié)果，地方政府違規(guī)、變相減免土地出讓金、用地單位拖欠土地出讓金、部分土地出讓金未納入基金預(yù)算管理等問題屢屢出現(xiàn)。
如2010年公布的審計結(jié)果顯示，11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占征收總額的20.1%。如今，仍存在變相減免土地出讓金、欠征土地出讓金、挪用土地出讓金等情況。據(jù)國土部披露，2013年全國46個城市共欠繳土地出讓金492億元。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，盡管各地土地出讓金收支大多增長迅猛，但能把這項“政績”說清楚的部門和干部卻“很難找”。少數(shù)基層干部透露，土地審批和出讓金征收由國土部門管，開發(fā)整理和招拍掛歸土地儲備中心，資金管理在財政，具體收了多少，怎么用的，只有部門領(lǐng)導(dǎo)和具體經(jīng)辦人才說得清楚。
對此，中南財經(jīng)政法大學(xué)教授喬新生表示，很多土地招拍掛后，出讓收入?yún)s被瞞天過海，在過渡賬戶內(nèi)長期“體外循環(huán)”，甚至成為地方政府或部門機構(gòu)的“小金庫”。
如此巨額的資金，多數(shù)處于“封閉運行”，也正是因此，導(dǎo)致違規(guī)不斷，腐敗滋生。做假賬者有之，體外循環(huán)者有之，侵吞挪用者有之，減免尋租者有之，而且絕非個別現(xiàn)象。而近年來，政府征地引發(fā)的社會矛盾愈演愈烈；在土地資源日益緊張的背景下，由土地帶動的“規(guī)模經(jīng)濟”發(fā)展模式，也已面臨難以為繼的困境。
上海（樓盤）易居房地產(chǎn)研究院研究員嚴(yán)躍進認為，通過對土地財政“家底”審計，對土地財政的形成原因和其對社會經(jīng)濟運行帶來的不良影響，為下一步的改革尋找到合理有效的切入點，應(yīng)該是此次審計最重要的目標(biāo)。
為此有評論認為，這一輪針對土地出讓金的全國大范圍審計，或?qū)⒊蔀閯?chuàng)造下一步改革環(huán)境倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要先手。
封閉運行違規(guī)操作
土地出讓金收支“頑疾”為何屢禁不止？湖北財政系統(tǒng)內(nèi)一位負責(zé)人表示，因土地出讓金屬于地方政府基金預(yù)算管理，其收支預(yù)算編制無需通過人大審批，報同級財政部門批準(zhǔn)即可執(zhí)行，“土地收入開支多處于封閉運行狀態(tài)，違規(guī)操作的彈性空間很大。”
“土地出讓亂象叢生，背后折射出地方財權(quán)與事權(quán)不匹配。”據(jù)中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所專家介紹，自分稅制改革以來，地方稅收收入有限，土地收益往往被用于地方財政“補窟窿”。“這次土地出讓金審計將對地方財政‘摸清家底’，為下一步財稅改革做好鋪墊。”
一些業(yè)內(nèi)資深人士認為，土地出讓金不能成為監(jiān)督外資金。各地應(yīng)將土地出讓金收支管理情況作為重大事項定期向人大報告，增加公眾信息公開透明度，接受公眾信息公開申請，減少土地出讓金的收支隨意性，壓縮權(quán)力尋租空間。
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