城鎮化發展到了關鍵階段 多地出臺城市更新條例

近年來，多地出臺城市更新條例

城市更新 中國在行動

黨的二十大報告提出，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。

改革開放以來，中國經歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進程。今天，中國城市發展進入了由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重的階段。越來越多的城市通過立法，積極推進城市更新，不斷滿足人民群眾對城市宜居生活的新期待。

中國城鎮化發展到了關鍵階段

“看比賽直播時，運動員身后就是有北京冬奧會標志的冷卻塔，遠處還有連綿的西山，簡直太美了！”在擁有“雙金福地”美譽的首鋼滑雪大跳臺前，市民劉阿姨和老伴正在找合適的角度自拍。正是在此地，2022北京冬奧會期間，中國滑雪運動員谷愛凌、蘇翊鳴斬獲兩枚金牌。

始建于1919年的首鋼園，曾是首鋼集團的核心生產區。北京申辦2008年奧運會成功后，為了兌現綠色北京、綠色奧運的莊嚴承諾，首鋼實施了史無前例的鋼鐵大搬遷。鋼花飛濺的場景不再，留下的是一片高爐與煙囪。

如今走進首鋼園，鋼鐵工業風與冬奧元素完美融合。無人駕駛、書店展覽、咖啡美食、音樂電競、多樣論壇……昔日的“工業銹帶”變成“生活秀帶”，洋溢著別樣的生機與活力。

“以前步道又窄又擠，只能擺下兩三張桌子，下水道等設施也不行，現在環境好太多了，游客絡繹不絕！”談到近兩年重慶山城巷的改造，在這里開了30多年火鍋店的老板印波十分滿意。

山城巷依山而建、沿崖而上，歷經百年滄桑。通過環境美化和設施完善，一個既有文化味、又富現代感的山城巷出現在大家眼前。印波的火鍋店規模也擴大至十幾桌，“節假日忙不過來，還得臨時請服務員。”

一段時間以來，江蘇省蘇州市北寺塔旁的一條小巷吸引了不少人打卡。這條小巷名為塔影弄，相傳在夕陽西下時，北寺塔的塔影會投射到小巷內。可現實中，在弄里住了幾十年的老街坊都覺得小巷名不符實。居民徐阿姨坦言：“以前‘塔影入弄’沒處看，只有老舊、破亂的巷子。”

隨后，當地對塔影弄進行了改造提升。為了讓小巷更名副其實，還聘請專業團隊以燈影、光電等藝術手法，再現“塔影入弄”景觀。

首鋼園工業遺產再利用，山城巷“微改造”，蘇州“塔影入弄”回歸，都是近年中國推進城市更新的縮影。

何為“城市更新”？華南理工大學副教授巫喜麗認為，城市更新，主要是指在城鎮化發展接近成熟期時，通過維護整建拆除、完善公共資源等合理的“新陳代謝”方式，對城市空間資源重新調整配置，使之更好滿足人的期望需求、更好適應經濟社會發展實際。

從國際經驗和發展規律看，城市在快速發展過程中，往往面臨“城市病”：市政基礎設施老化、交通擁堵、環境污染、歷史建筑數量多改造難度大……

當前，中國常住人口城鎮化率已超64%，一些東部沿海城市甚至超過70%。“按照世界城鎮化規律，一般城鎮化到80%左右就會進入平臺期。”中央財經大學政府管理學院城市管理系主任王偉指出，中國城鎮化發展到了關鍵階段，需要通過城市更新實現高質量發展。

嚴控大拆大建，鼓勵微改造

黨的十九屆五中全會作出“實施城市更新行動”的重要決策部署，將其列為“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要的重大工程項目。

推進城市更新，離不開法治保障。近年來，多地出臺條例，規范城市更新活動。《北京市城市更新條例》將自2023年3月1日起施行，《上海市城市更新條例》已于2021年9月1日起施行，《深圳經濟特區城市更新條例》已于2021年3月1日起施行……

記者梳理發現，各地條例內容雖各有側重，但老舊小區改造都是立法關注焦點。《北京市城市更新條例》規定，實施老舊小區綜合整治改造，應開展住宅樓房抗震加固和節能綜合改造，整治提升小區環境，改善小區居住品質。若加裝電梯，應由業主表決確定，業主可依法確定費用分攤、收益分配。《深圳經濟特區城市更新條例》提出，舊住宅區可采取整飾建筑外觀、加建電梯、增設停車位等措施實施綜合整治，并可按規定啟用物業專維資金。

搬遷工作是城市更新行動的重要內容。“只要一戶不同意，項目就停擺”的難題如何化解？

《深圳經濟特區城市更新條例》創設了“個別征收+行政訴訟”機制——舊住宅區城市更新項目個別業主經行政調解后仍未能簽訂搬遷補償協議時，為維護和增進社會公共利益，推進城市規劃實施，區人民政府可對未簽約部分房屋實施征收。被征收人不服，可依法申請行政復議或提起行政訴訟。若被征收人在法定期限內既不申請行政復議或提起行政訴訟，又不搬遷，由區人民政府向法院申請強制執行。

以往城市更新過程中，一些地方沿用過度房地產化的開發建設方式，出現大拆大建的傾向。如今在各地立法中，嚴控大拆大建、鼓勵微改造成為城市更新的重要原則。《北京市城市更新條例》明確指出，本市城市更新活動不包括土地一級開發、商品住宅開發等項目。

嚴控大拆大建，才能留住城市的文化與記憶。“城市更新不僅是物質空間的更新，還包括傳承歷史文化等精神層面的內容。”中國城市規劃設計研究院院長王凱說。

重視歷史文化保護，是各地城市更新立法“標配”。《北京市城市更新條例》提及修繕修建平房院落時，強調“加強歷史文化保護，恢復傳統四合院基本格局”。《上海市城市更新條例》提出，因歷史風貌保護需要，建筑容積率受限的，可按照規劃異地補償；新增不可移動文物、優秀歷史建筑及需保留的歷史建筑的，可給予容積率獎勵。《深圳經濟特區城市更新條例》鼓勵實施主體參與文物、歷史風貌區、歷史建筑的保護、修繕和活化利用及古樹名木的保護工作。

充分調動各方參與積極性

華東政法大學中國法治戰略研究院副研究員孫煜華長期關注城市更新行動。他認為，各地結合本地實際作出有針對性的規定，但也都秉持了一個原則：政府在掌握城市規劃權的基礎上，發揮市場在資源配置中的決定性作用，充分調動各方參與積極性。

在首佳顧問咨詢（北京）集團有限公司首席分析師陳潔瓊看來，北京的“勁松模式”是目前老舊小區改造可復制可推廣的一個案例。

啥是“勁松模式”？簡單來說，就是將小區公共空間利用經營與物業服務打包，社會資本通過投資改造，獲得小區公共空間和設施經營權，提供物業服務和增值服務。

引入社會資本，帶來“勁松模式”的成功。但實踐中，如何引導社會資本參與并發揮作用，一直是難題。

“城市更新項目具有業態多、投資高、周期長、利潤低等特點，要更加注重運用政策集成和政策創新的手段解決社會資本參與積極性不高、路徑不暢等問題。”陳潔瓊說。

為調動市場主體積極性，《北京市城市更新條例》列出一系列激勵保障舉措，如建筑規模激勵、用途轉換和兼容使用、國有建設用地配置方式、彈性年期供應與土地續期等，并明確了政府在資金、稅收、金融等方面的支持政策。《上海市城市更新條例》也鼓勵創新土地供應政策，激發市場主體參與城市更新活動的積極性。

公眾參與同樣是推進城市更新的重要一環。在城市發展各階段，形成了各種類型的產權和利益關系，多元利益主體之間的協調平衡成為必然。

上海和深圳在城市更新條例中提出建立健全公眾參與機制，充分保障公眾知情權、參與權和監督權。北京提到建立健全協商共治機制，包括編制城市更新專項規劃向社會公開，政府應依法履行重大行政決策程序，暢通公眾參與渠道等。

有人說，城市更新的過程可以視為摸清城市家底的過程。摸清城市家底的一個重要路徑，就是開展城市體檢。有專家建議，政府相關部門應有序開放涉及城市品質提升的數據資源，引領社會力量基于數據分析，積極開展城市診斷和品質評估，提出建設性意見。

讓城市更健康、更安全、更宜居，是城市更新的目標所向。但推進城市更新，并非越快越好。

“城市更新是一個‘新陳代謝’的過程，需要綜合研究和長遠規劃，切不可急功近利。片面強調數量與速度，將給城市帶來損失。”廣東工業大學建筑與城市規劃學院教授謝滌湘表示，要重視更新的質量和人文關懷，根據更新區域特點，制定適當目標、采取適宜方式，用“繡花功夫”提升城市品質。（記者 史志鵬）

來源：人民日報海外版

責任編輯：臧劍