城中村改造 城市更新的加分題

“支持剛性和改善性住房需求”，持續推進農房質量安全提升工程，繼續實施農村危房改造。近期，國家兩次發布高規格政策，旨在系統性解決城中村問題。值得注意的是，在房地產供求關系發生重大改變的當下，城中村改造不可能再延續以往房地產“棚改”帶動土地直接開發變現的邏輯。那么新語境下的城中村改造，是否會突破“棚改”的局限，成為城市更新的加分題？

東荊拆除前 圖片來源：青島市舊城舊村改造建設指揮部辦公室            

東荊拆除后 圖片來源：青島市舊城舊村改造建設指揮部辦公室            

城中村改造的新語境            

早在2023年4月28日，中央政治局召開的會議上，就曾提出“在超大特大城市積極穩步推進城中村改造”。

7月21日國務院常務會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》。

7月24日，中共中央政治局召開的分析研究當前經濟形勢，部署下半年經濟工作的會議上再次指出：要加大保障性住房建設和供給，積極推動城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設，盤活改造各類閑置房產。

7月28日超大特大城市積極穩步推進城中村改造工作部署電視電話會議在北京召開，會議強調“推動城中村改造工作取得實效”。

7月31日，國務院轉發國家發改委關于恢復和擴大消費措施的通知，提到“支持剛性和改善性住房需求”，持續推進農房質量安全提升工程，繼續實施農村危房改造。

8月1日，央行及國家外匯管理局召開2023年下半年工作會議，強調落實好“金融16條”，加大對住房租賃、城中村改造、保障性住房建設等金融支持力度，由此可見，超大特大城市城中村新一輪改造正式開啟。

由于，城中村改造能夠創造新的住房需求。相關政策歷來受市場關注度較高。本輪次政策接連發聲后，大量市場化信息將城中村改造稱之為“棚改2.0”。但研判政策內容可以看到，此次城中村改造與上一輪棚改有著較大的不同。

首先，本次城中村改造集中在“超大特大城市”范圍內，不適用于更大的范圍。據2022年10月發布的《2021年城市建設統計年鑒》數據，全國共有超大城市8個，分別為上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津、武漢。全國特大城市11個，分別為杭州、東莞、西安、鄭州、南京、濟南、合肥、沈陽、青島、長沙、哈爾濱。從政策實施范圍看，與上一輪棚改，有較大的區別。

其次在力度上，“要求穩中求進、積極穩妥”。與上一輪棚改中各地集中拆遷，大拆大建的局面也有不同。最后，此次城中村改造，提出“多渠道籌措改造資金，高效綜合利用土地資源，并把城中村改造與保障性住房建設結合好。”奠定了“保障為先”的政策底色。

回顧2015年，樓市發展處于滯漲周期。棚改的啟動，通過貨幣化安置推動快速去化庫存，帶動了市場空間的膨脹和房價的不對稱上漲。2023年，房地產供求關系已經發生重大改變。對于，城中村改造的提及，有“棚改”的需求，但是在市場體現上，已經不能再以原有的房地產邏輯為出發點。

這一次城中村改造并非“棚改2.0”。易居研究院研究總監嚴躍進表示：“7月28日政策強調了公益性導向，也進一步提及改善居住環境的內容，這與疫情期間和疫情之前大城市城中村治理出現很多新問題有相關。同時，治理城市病與房地產市場的精細化管理是一項系統工程。城中村改造與保障房建設等工作密切掛鉤對于我們理解城中村住房產品的供給有啟發性作用。”

國務院常務會議指出，在超大特大城市積極穩步實施城中村改造是改善民生、擴大內需、推動城市高質量發展的一項重要舉措。

不難看出，“城市高質量發展”應是本輪次城中村改造的真正核心。相對之前棚改，此次城中村改造已經搭建了全新的政策語境。

更新打開城市新周期            

城中村是城鄉二元分割與快速城市化的歷史遺留產物，城中村與現代城市發展的不同步，已經成為超大特大城市發展的瓶頸和短板。

城中村不能更好地融入城市。老式的基礎配套、違章建筑、臟亂的街道、混亂的管理、落后產能等問題，很難被城市公共服務所覆蓋。與現代化城市核心區域形成了一定范圍內的發展性割裂。可以說，城中村不僅是城市居民生活品質的“洼地”，也是城市高質量發展的阻礙。

戴家城中村安置區建設 圖片來源：青島市舊城舊村改造建設指揮部辦公室            

首都經濟貿易大學京津冀房地產研究院院長趙秀池在采訪中指出：“一方面，超大特大城市城中村的配套設施與所處城市有很大差距，居住條件較差，不利于人們生活和城市發展；另一方面，這里又聚集了大量的外來人口、新市民和年輕人，租賃住房的人群較多，利益訴求較多元。因此，超大特大城市城中村改造既有緊迫性，也有復雜性。”

從城市建設、城市更新的發展需求出發。本輪次政策提及了，“積極穩步推進城中村改造有利于消除城市建設治理短板、改善城鄉居民居住環境條件、擴大內需、優化房地產結構。”可以概括為城市治理、居住環境、內需和房地產結構，四個領域的內容。這和傳統的“棚改”、舊村改造相比，具有更全面的目標體系。

不難看出，立足實際需求推進超大特大城市城中村改造，是城市建設、城市更新攻堅行動的政策加碼和有的放矢。本輪“城中村改造”政策為正在推進中城市更新提供了強有力的抓手。

樓市搭建發展性邏輯          

值得注意的是，由于建設年久，超大特大城市大部分城中村的居住安全隱患較多，因此為保障居民住房質量，城中村改造是當前超大特大城市在城市更新過程中迫切需要落實的工作。這其中，雖然政策中突出了“保障為先”。但城中村改造仍然在釋放有效需求方面具備優勢。

諸葛數據研究中心高級分析師關榮雪指出：“首先，在超大特大城市推動城中村改造，能夠改善城中村面貌，優化住房資源。能夠在一定程度上緩解城市發展不平衡、不充分的矛盾。同時，有助于解決部分居民居住、教育、醫療重大民生問題。除此之外，城中村改造對促進消費、拉動社會投資具備一定的利好，改善當前居民儲蓄意愿強，消費意愿弱的局面，有利于促進市場經濟平穩運行。”

記者在采訪中發現，2023年以來有多個城市快速推進了城中村改造。年初，廣州提出推進127個城中村改造項目，重點推進17個城市更新項目，目標完成城市更新固定資產投資2000億元。3月，深圳發布《深圳市城中村保障房規模化品質化改造提升指引》，2023年-2025年，建設籌集保障性住房46萬套（間）、建筑面積超過2000萬平方米。青島計劃啟動城中村改造項目19個、1.4萬戶，年底前基本完成簽約；同步推進續建項目66個，3.7萬戶，年底前竣工回遷16個。計劃完成安置區總投資175億元（新啟動項目31億元、續建項目144億元）。

從建設角度來看，城中村改造，從“棚改”出發，更新“棚改”概念，促進城市建設、城市更新實施的精細化。超大特大城市城中村改造加速落地，將為房地產代建業務帶來機遇。也在一定程度上，為房企在樓市搭建了發展性邏輯。

據采訪，目前“城中村改造”項目仍要以政府參與為主導展開。房企大多以代建模式加入。這有助于，城中村改造在實操階段通過市場化操作發揮房地產企業的專業優勢。

《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》中也明確指出，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，加大對城中村改造的政策支持，積極創新改造模式，鼓勵和支持民間資本參與，努力發展各種新業態，實現可持續運營。比如，青島市在城市建設、城市更新三年攻堅行動中推進的低效片區開發建設，就是一種系統推進城中村改造、舊改的發展模式。

同時，市場化機制既有助于推進城中村改造，又能解決房地產企業的經營問題。因此，市場化運作能夠在多方互利的基礎上促進城中村改造的順利進行。

戴家城中村安置區建設 圖片來源：青島市舊城舊村改造建設指揮部辦公室            

克而瑞集團董事長丁祖昱在采訪中談到：“在新政策、新要求下，除了資本投入壓力外，輕資產代建也并不好做，本地化、專業性、規范性等都考驗著企業代建的內力。一些地方國企、城市深耕企業以及運營管理能力強、城市更新經驗豐富的企業，將是主要競逐者和受益方。”

對此，嚴躍進還提到：“傳統的供地模式或會有變化。一些具有非常好的公共設施配套建設能力的房企，更有機會獲得此類片區的土地項目開發機會。”

綜上可見，市場化機制的引入可以有效加快城中村改造項目的進程，還可以實現政府、企業和居民的互利共贏，推動城市更新領域的可持續發展。

至此，也不難理解，國內房地產開發正在政策指導下有序的從“三高”和追求“快速回報”中脫身。

同時，隨著供方和買方需求在市場層面的轉折。企業也迫切需要，在政府前期投入、后期運營支持，以及銀行貸款和抵押政策等系統性措施的支撐下，通過進入城市建設、城市更新領域，通過加入城中村改造這些新賽道，來推動原本注重短期回報的土地開發邏輯向長期發展轉型。

青島財經日報/首頁新聞記者 趙彭 周潤

責任編輯：李冬明