近日，教育部頒布《校外培訓(xùn)行政處罰暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。
《辦法》以部長令形式頒布，并將于今年10月15日起施行，是我國校外培訓(xùn)行政執(zhí)法方面第一個專門性法規(guī)。
“雙減”改革實(shí)施兩年以來，校外培訓(xùn)治理取得了階段性成效，但擅自舉辦校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、開展隱形變異培訓(xùn)等問題仍然存在，個別機(jī)構(gòu)“卷款跑路”問題仍零星發(fā)生。
教育部校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司負(fù)責(zé)人指出，在立法模式上，《辦法》采取“實(shí)體法+程序法”的立法模式，既確立處罰規(guī)則，又規(guī)范處罰程序，一攬子解決基層實(shí)際問題。
一位不愿具名的行政法專家介紹，此前我國校外培訓(xùn)行政處罰面臨雙重困境：一方面執(zhí)法效能不高，另一方面處罰的法律依據(jù)缺失。
“實(shí)體法+程序法”的立法模式，即針對性地解決上述問題。
《辦法》將擅自舉辦校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、學(xué)科類隱形變異培訓(xùn)、影響未成年人身心健康、不執(zhí)行預(yù)收費(fèi)監(jiān)管規(guī)定、擅自組織社會性競賽活動等行為納入了法治化監(jiān)管，并規(guī)定了通報批評、罰款、責(zé)令停止招收學(xué)員、吊銷許可證件、限制從業(yè)等行政處罰的種類。
“轉(zhuǎn)線上”“轉(zhuǎn)地下”“換馬甲”
“《辦法》重在使校外培訓(xùn)在法治軌道上運(yùn)行，對校外培訓(xùn)行政處罰立規(guī)定則，對違法行為依法查處，對合法權(quán)益給予保護(hù)，使校外培訓(xùn)成為學(xué)校教育的有益補(bǔ)充，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展和健康成長。”教育部校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司負(fù)責(zé)人表示。
在2021年中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》后，相關(guān)部門制定了三十多個“雙減”配套文件，建立起“1+N”政策體系。
這些文件中的重點(diǎn)校外培訓(xùn)違法違規(guī)行為都進(jìn)入了《辦法》規(guī)制的范圍。
該負(fù)責(zé)人指出，擅自舉辦校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（民辦學(xué)校）是民辦教育促進(jìn)法明令禁止的違法行為，一些“黑機(jī)構(gòu)”搞惡性競爭，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”，擾亂行業(yè)生態(tài)，損害家長和學(xué)生權(quán)益。
《辦法》規(guī)定，自然人、法人或者其他組織未經(jīng)審批開展校外培訓(xùn)，同時符合線下培訓(xùn)有專門的培訓(xùn)場所或線上培訓(xùn)有特定的網(wǎng)站或者應(yīng)用程序、有2名以上培訓(xùn)從業(yè)人員、有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和分工的，即構(gòu)成擅自舉辦校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，責(zé)令停止舉辦、退還所收費(fèi)用，并對舉辦者處違法所得一倍以上五倍以下罰款。
學(xué)科類隱形變異培訓(xùn)是校外培訓(xùn)治理的重點(diǎn)難點(diǎn)。《辦法》列舉了“轉(zhuǎn)線上”“轉(zhuǎn)地下”“換馬甲”等三種隱形變異行為及兜底條款，規(guī)定了警告直至10萬元以下罰款的法律責(zé)任。同時，《辦法》規(guī)定對中小學(xué)在職教師擅自有償開展學(xué)科類培訓(xùn)的行為，依法從重處罰。
中國民辦教育協(xié)會會長劉林接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道專訪時曾表示，治理學(xué)科類隱形變異培訓(xùn)要堅持標(biāo)本兼治，現(xiàn)階段更要重在治本，要完善中小學(xué)就近入學(xué)制度，規(guī)范招生入學(xué)秩序，謹(jǐn)防“地下”培訓(xùn)班成為重點(diǎn)學(xué)校選拔生源的“坑班”。
《辦法》明確規(guī)定，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“與中小學(xué)聯(lián)合招生等違反規(guī)定招收學(xué)員的”，情節(jié)嚴(yán)重的，將被責(zé)令停止招收學(xué)員、吊銷許可證件。
學(xué)生在參加校外培訓(xùn)過程中的身心健康問題是人民群眾關(guān)心的首要問題。此前，教育部已出臺《中小學(xué)生校外培訓(xùn)材料管理辦法》，明確規(guī)定校外培訓(xùn)材料不得含有暴力、恐怖、賭博、毒品、性侵害、淫穢、教唆犯罪等內(nèi)容，不得違背教育規(guī)律“超標(biāo)超綱”開展學(xué)科類培訓(xùn)。
《辦法》明確規(guī)定，培訓(xùn)內(nèi)容違反法律法規(guī)和國務(wù)院校外培訓(xùn)主管部門有關(guān)規(guī)定，影響未成年人身心健康的，予以從重處罰。
“退費(fèi)難”“卷款跑路”是人民群眾最為痛心疾首的商家無良行為。此前，教育部會同有關(guān)部門已出臺有關(guān)政策，明確規(guī)定校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得收取超過3個月或60個課時的費(fèi)用，學(xué)科類培訓(xùn)收取費(fèi)用不得超過政府指導(dǎo)價限額標(biāo)準(zhǔn)，非學(xué)科類培訓(xùn)一次性收費(fèi)不得超過5000元。
《辦法》明確規(guī)定，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)管理違反法律法規(guī)和國務(wù)院相關(guān)部門有關(guān)規(guī)定的，責(zé)令限期改正，并予以警告；有違法所得的，退還所收費(fèi)用后沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停止招收學(xué)員、吊銷許可證件。
“黑競賽”普遍存在收費(fèi)高昂、管理混亂、質(zhì)量低下、兜售獎項、牟取暴利等嚴(yán)重問題。此前，教育部辦公廳等四部門已印發(fā)管理辦法，公布了面向中小學(xué)生的全國性競賽活動名單和地方競賽活動白名單。
《辦法》明確規(guī)定，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)擅自組織面向3周歲以上學(xué)齡前兒童、中小學(xué)生的社會性競賽活動的，規(guī)定了警告直至10萬元以下罰款的法律責(zé)任。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者發(fā)現(xiàn)，同征求意見稿相比，《辦法》進(jìn)一步作出修改，尊重教育教學(xué)規(guī)律，保障經(jīng)營者合法權(quán)益。
劉林指出，《辦法》的出臺有助于依法讓違法者付出代價，讓合規(guī)者受到保護(hù)，保障“雙減”改革不斷取得實(shí)效，推動行業(yè)健康發(fā)展。
程序規(guī)范有利于處罰結(jié)果公正
開展隱形變異培訓(xùn)的經(jīng)濟(jì)利益巨大，但按照《辦法》第十八條，舉辦者受到的最嚴(yán)厲的處罰也只是罰款10萬元，這是否會造成震懾力不夠？
2021年5月，市場監(jiān)管部門對作業(yè)幫、猿輔導(dǎo)、新東方、學(xué)而思、思考樂等15家校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的虛假宣傳、價格欺詐違法行為予以頂格罰款，共計3650萬元，平均每家罰款243萬元，當(dāng)時強(qiáng)烈震懾了培訓(xùn)市場。
實(shí)際上，這是相關(guān)法律的要求。行政處罰法第十三條第二款規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)的，國務(wù)院部門規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告、通報批評或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。罰款的限額由國務(wù)院規(guī)定。”
2021年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施＜中華人民共和國行政處罰法＞的通知》規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)，因行政管理迫切需要依法先以部門規(guī)章設(shè)定罰款的，設(shè)定的罰款數(shù)額最高不得超過10萬元。”
據(jù)此，《辦法》作為部門規(guī)章，依法補(bǔ)充了校外培訓(xùn)領(lǐng)域的違法行為和法律責(zé)任，但法律責(zé)任也相應(yīng)受到一定的限制。
“很多違反校外規(guī)范管理秩序的行為，在教育法、未成年人保護(hù)法、民辦教育促進(jìn)法等上位法中確實(shí)存在空白，《辦法》將中央的相關(guān)政策以規(guī)章的形式法定化，由下位法對上位法的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。”中國政法大學(xué)教育法研究中心主任李紅勃說。
比如，民辦教育促進(jìn)法規(guī)定，民辦學(xué)校存在“管理混亂嚴(yán)重影響教育教學(xué)，產(chǎn)生惡劣社會影響的”，情節(jié)嚴(yán)重的，要被責(zé)令停止招生、吊銷辦學(xué)許可證。
《辦法》將其中的“管理混亂”細(xì)化為“與中小學(xué)聯(lián)合招生等違反規(guī)定招收學(xué)員的”，“線上校外培訓(xùn)包含與培訓(xùn)無關(guān)的網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容及鏈接的”，“校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)發(fā)布廣告的”等七種行為。
但上述不愿具名的行政法專家認(rèn)為，《辦法》是一部行政處罰領(lǐng)域的立法，牽涉面廣、調(diào)整的利益重大，規(guī)章的立法位階偏低，應(yīng)該制定高一級的行政法規(guī)予以規(guī)制。
“面對新領(lǐng)域新問題，政策在先，立法在后，隨著調(diào)整對象的成熟和治理經(jīng)驗的累積，還可以提升法律位階，這是比較穩(wěn)妥的立法路徑。”李紅勃告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者。
相對于無法可依的校外培訓(xùn)行政處罰，盡早立法可以更好保障和救濟(jì)相對人的合法權(quán)益。
中國人民大學(xué)教育學(xué)院教授申素平認(rèn)為，規(guī)范的程序既有利于實(shí)現(xiàn)行政處罰結(jié)果的公正，也能讓行政相對人在處罰過程中感受到國家對基本權(quán)利的尊重與保障，從而加強(qiáng)對處罰結(jié)果公正性的確信。
李紅勃認(rèn)為，規(guī)章是位階最低的立法，也正因為位階低，所以可以有創(chuàng)新，比如可操作。“要讓校外培訓(xùn)執(zhí)法人員拿起《辦法》來就能用，就像一份執(zhí)法指南一樣。”
《辦法》也沒有拘泥于一般行政處罰法規(guī)辦法的立法思路，只就某一行業(yè)領(lǐng)域如何實(shí)施行政處罰法做程序性規(guī)定，而是創(chuàng)造性地將實(shí)體法與程序法相結(jié)合。
“我甚至建議在編纂教育法典時也采取綜合性立法模式，教育立法作為領(lǐng)域法，其中夾雜著民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等部門法內(nèi)容，可以嘗試實(shí)體法與程序法相結(jié)合的模式。”李紅勃說。
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道
責(zé)任編輯：王海山
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