近日，教育部頒布《校外培訓行政處罰暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。
《辦法》以部長令形式頒布，并將于今年10月15日起施行，是我國校外培訓行政執法方面第一個專門性法規。
“雙減”改革實施兩年以來，校外培訓治理取得了階段性成效，但擅自舉辦校外培訓機構、開展隱形變異培訓等問題仍然存在，個別機構“卷款跑路”問題仍零星發生。
教育部校外教育培訓監管司負責人指出，在立法模式上，《辦法》采取“實體法+程序法”的立法模式，既確立處罰規則，又規范處罰程序，一攬子解決基層實際問題。
一位不愿具名的行政法專家介紹，此前我國校外培訓行政處罰面臨雙重困境：一方面執法效能不高，另一方面處罰的法律依據缺失。
“實體法+程序法”的立法模式，即針對性地解決上述問題。
《辦法》將擅自舉辦校外培訓機構、學科類隱形變異培訓、影響未成年人身心健康、不執行預收費監管規定、擅自組織社會性競賽活動等行為納入了法治化監管，并規定了通報批評、罰款、責令停止招收學員、吊銷許可證件、限制從業等行政處罰的種類。
“轉線上”“轉地下”“換馬甲”
“《辦法》重在使校外培訓在法治軌道上運行，對校外培訓行政處罰立規定則，對違法行為依法查處，對合法權益給予保護，使校外培訓成為學校教育的有益補充，促進學生全面發展和健康成長。”教育部校外教育培訓監管司負責人表示。
在2021年中辦、國辦發布《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》后，相關部門制定了三十多個“雙減”配套文件，建立起“1+N”政策體系。
這些文件中的重點校外培訓違法違規行為都進入了《辦法》規制的范圍。
該負責人指出，擅自舉辦校外培訓機構（民辦學校）是民辦教育促進法明令禁止的違法行為，一些“黑機構”搞惡性競爭，導致“劣幣驅逐良幣”，擾亂行業生態，損害家長和學生權益。
《辦法》規定，自然人、法人或者其他組織未經審批開展校外培訓，同時符合線下培訓有專門的培訓場所或線上培訓有特定的網站或者應用程序、有2名以上培訓從業人員、有相應的組織機構和分工的，即構成擅自舉辦校外培訓機構，責令停止舉辦、退還所收費用，并對舉辦者處違法所得一倍以上五倍以下罰款。
學科類隱形變異培訓是校外培訓治理的重點難點。《辦法》列舉了“轉線上”“轉地下”“換馬甲”等三種隱形變異行為及兜底條款，規定了警告直至10萬元以下罰款的法律責任。同時，《辦法》規定對中小學在職教師擅自有償開展學科類培訓的行為，依法從重處罰。
中國民辦教育協會會長劉林接受21世紀經濟報道專訪時曾表示，治理學科類隱形變異培訓要堅持標本兼治，現階段更要重在治本，要完善中小學就近入學制度，規范招生入學秩序，謹防“地下”培訓班成為重點學校選拔生源的“坑班”。
《辦法》明確規定，校外培訓機構“與中小學聯合招生等違反規定招收學員的”，情節嚴重的，將被責令停止招收學員、吊銷許可證件。
學生在參加校外培訓過程中的身心健康問題是人民群眾關心的首要問題。此前，教育部已出臺《中小學生校外培訓材料管理辦法》，明確規定校外培訓材料不得含有暴力、恐怖、賭博、毒品、性侵害、淫穢、教唆犯罪等內容，不得違背教育規律“超標超綱”開展學科類培訓。
《辦法》明確規定，培訓內容違反法律法規和國務院校外培訓主管部門有關規定，影響未成年人身心健康的，予以從重處罰。
“退費難”“卷款跑路”是人民群眾最為痛心疾首的商家無良行為。此前，教育部會同有關部門已出臺有關政策，明確規定校外培訓機構不得收取超過3個月或60個課時的費用，學科類培訓收取費用不得超過政府指導價限額標準，非學科類培訓一次性收費不得超過5000元。
《辦法》明確規定，校外培訓機構預收費管理違反法律法規和國務院相關部門有關規定的，責令限期改正，并予以警告；有違法所得的，退還所收費用后沒收違法所得；情節嚴重的，責令停止招收學員、吊銷許可證件。
“黑競賽”普遍存在收費高昂、管理混亂、質量低下、兜售獎項、牟取暴利等嚴重問題。此前，教育部辦公廳等四部門已印發管理辦法，公布了面向中小學生的全國性競賽活動名單和地方競賽活動白名單。
《辦法》明確規定，校外培訓機構擅自組織面向3周歲以上學齡前兒童、中小學生的社會性競賽活動的，規定了警告直至10萬元以下罰款的法律責任。
21世紀經濟報道記者發現，同征求意見稿相比，《辦法》進一步作出修改，尊重教育教學規律，保障經營者合法權益。
劉林指出，《辦法》的出臺有助于依法讓違法者付出代價，讓合規者受到保護，保障“雙減”改革不斷取得實效，推動行業健康發展。
程序規范有利于處罰結果公正
開展隱形變異培訓的經濟利益巨大，但按照《辦法》第十八條，舉辦者受到的最嚴厲的處罰也只是罰款10萬元，這是否會造成震懾力不夠？
2021年5月，市場監管部門對作業幫、猿輔導、新東方、學而思、思考樂等15家校外培訓機構的虛假宣傳、價格欺詐違法行為予以頂格罰款，共計3650萬元，平均每家罰款243萬元，當時強烈震懾了培訓市場。
實際上，這是相關法律的要求。行政處罰法第十三條第二款規定：“尚未制定法律、行政法規的，國務院部門規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告、通報批評或者一定數額罰款的行政處罰。罰款的限額由國務院規定?！?/p>
2021年《國務院關于進一步貫徹實施＜中華人民共和國行政處罰法＞的通知》規定：“尚未制定法律、行政法規，因行政管理迫切需要依法先以部門規章設定罰款的，設定的罰款數額最高不得超過10萬元?！?/p>
據此，《辦法》作為部門規章，依法補充了校外培訓領域的違法行為和法律責任，但法律責任也相應受到一定的限制。
“很多違反校外規范管理秩序的行為，在教育法、未成年人保護法、民辦教育促進法等上位法中確實存在空白，《辦法》將中央的相關政策以規章的形式法定化，由下位法對上位法的規定進行細化?！敝袊ù髮W教育法研究中心主任李紅勃說。
比如，民辦教育促進法規定，民辦學校存在“管理混亂嚴重影響教育教學，產生惡劣社會影響的”，情節嚴重的，要被責令停止招生、吊銷辦學許可證。
《辦法》將其中的“管理混亂”細化為“與中小學聯合招生等違反規定招收學員的”，“線上校外培訓包含與培訓無關的網絡游戲內容及鏈接的”，“校外培訓機構違法違規發布廣告的”等七種行為。
但上述不愿具名的行政法專家認為，《辦法》是一部行政處罰領域的立法，牽涉面廣、調整的利益重大，規章的立法位階偏低，應該制定高一級的行政法規予以規制。
“面對新領域新問題，政策在先，立法在后，隨著調整對象的成熟和治理經驗的累積，還可以提升法律位階，這是比較穩妥的立法路徑。”李紅勃告訴21世紀經濟報道記者。
相對于無法可依的校外培訓行政處罰，盡早立法可以更好保障和救濟相對人的合法權益。
中國人民大學教育學院教授申素平認為，規范的程序既有利于實現行政處罰結果的公正，也能讓行政相對人在處罰過程中感受到國家對基本權利的尊重與保障，從而加強對處罰結果公正性的確信。
李紅勃認為，規章是位階最低的立法，也正因為位階低，所以可以有創新，比如可操作?！耙屝Ｍ馀嘤枅谭ㄈ藛T拿起《辦法》來就能用，就像一份執法指南一樣?！?/p>
《辦法》也沒有拘泥于一般行政處罰法規辦法的立法思路，只就某一行業領域如何實施行政處罰法做程序性規定，而是創造性地將實體法與程序法相結合。
“我甚至建議在編纂教育法典時也采取綜合性立法模式，教育立法作為領域法，其中夾雜著民法、行政法、經濟法等部門法內容，可以嘗試實體法與程序法相結合的模式?！崩罴t勃說。
來源：21世紀經濟報道
責任編輯：王海山
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