政府和社會資本合作（PPP）實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制，有利于暢通民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的渠道，拓寬民間投資空間，有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)運營水平，有利于遏制新增地方政府隱性債務(wù)，確保規(guī)范發(fā)展、陽光運行，對促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展意義重大。按照國務(wù)院確定的工作分工，國家發(fā)展改革委會同財政部研究起草了《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），報國務(wù)院同意后以國務(wù)院辦公廳名義轉(zhuǎn)發(fā)各地方、各部門貫徹實施。
一、新機制主要包括哪些內(nèi)容？
《指導(dǎo)意見》共四個部分18條，從準確把握新機制的總體要求、規(guī)范推進建設(shè)實施、切實加強運營監(jiān)管、加大政策保障力度等方面，對政府和社會資本合作新機制作了系統(tǒng)規(guī)范，確保政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展、陽光運行。一是準確把握新機制的總體要求。明確新機制聚焦使用者付費項目，全部采取特許經(jīng)營模式，合理把握重點領(lǐng)域，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，明確管理責(zé)任分工，穩(wěn)妥推進新機制實施。二是規(guī)范推進建設(shè)實施。嚴格審核特許經(jīng)營方案，公平選擇特許經(jīng)營者，規(guī)范簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，嚴格履行投資管理程序，做好項目建設(shè)實施管理。三是切實加強運營監(jiān)管。定期開展項目運營評價，規(guī)范開展特許經(jīng)營協(xié)議變更和項目移交等工作，建立常態(tài)化信息披露機制，懲戒違法違規(guī)和失信行為。四是加大政策保障力度。加強組織實施，做好要素保障和融資支持，支持創(chuàng)新項目實施方式。
二、如何理解新機制優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與政府和社會資本合作？
最大程度鼓勵民營企業(yè)參與，是政府和社會資本合作新機制的一個重點，這樣安排主要出于三方面考慮。
一是貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署。習(xí)近平總書記高度重視發(fā)展民營經(jīng)濟、促進民間投資有關(guān)工作，多次強調(diào)黨中央始終堅持“兩個毫不動搖”、“三個沒有變”，始終把民營企業(yè)和民營企業(yè)家當(dāng)作自己人，明確要求激發(fā)民間資本投資活力。今年7月，我委報請黨中央、國務(wù)院印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見》，并先后出臺《國家發(fā)展改革委關(guān)于進一步抓好抓實促進民間投資工作努力調(diào)動民間投資積極性的通知》《國家發(fā)展改革委等部門關(guān)于實施促進民營經(jīng)濟發(fā)展近期若干舉措的通知》等具體落實文件。《指導(dǎo)意見》提出最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作，是進一步貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署的具體舉措。
二是回歸PPP本源。PPP（Public-Private Partnership）直譯為公私合作伙伴關(guān)系，其中Public指公共部門，Private指私人機構(gòu)，在我國主要為民營企業(yè)和外資企業(yè)。我國推進PPP的初衷，主要是借鑒國外經(jīng)驗，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本和外商投資，提升運營效率和管理水平。為堅持初衷、回歸本源，新機制鼓勵優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。
三是進一步調(diào)動民間投資積極性。近年來受房地產(chǎn)開發(fā)民間投資下行影響，民間投資總體增長承壓較大。但分領(lǐng)域看，民間投資結(jié)構(gòu)出現(xiàn)積極變化，民間投資重點逐步轉(zhuǎn)向?qū)嶓w經(jīng)濟，今年1—9月，制造業(yè)民間投資、基礎(chǔ)設(shè)施民間投資同比增長9.0%和14.5%，分別高出全部制造業(yè)投資、全部基礎(chǔ)設(shè)施投資2.8、8.3個百分點，呈現(xiàn)出較強投資活力。新機制明確優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，將進一步調(diào)動民間投資積極性，推動民間投資結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化調(diào)整。
三、如何理解聚焦使用者付費項目？
從國際經(jīng)驗看，政府和社會資本合作（PPP）主要分為基于使用者付費的特許經(jīng)營（Concession）和基于公共部門（政府）付費的私人融資計劃（PFI）兩種模式。PFI模式主要在英國實施，但由于多種原因，英國政府已于2018年暫停推行。我國此前推行的以政府付費為主的PPP項目也出現(xiàn)了一些問題，加重了地方政府的財政支出壓力。為規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制，《指導(dǎo)意見》明確，將聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任。同時，新機制將特許經(jīng)營期限延長至40年，投資規(guī)模大、回報周期長的項目還可以適當(dāng)延長，允許在項目建設(shè)期依法依規(guī)接受政府投資支持，明確通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營者所有，這些都有助于提升民間資本參與使用者付費項目的積極性。
四、如何理解政府和社會資本合作、使用者付費、特許經(jīng)營等概念之間的關(guān)系，以及與BOT等實施方式的關(guān)系？
如上所述，政府和社會資本合作（PPP）包括基于使用者付費的特許經(jīng)營和基于政府付費的私人融資計劃（PFI）兩種主要類型，BOT及其衍生形式則屬于上述兩種類型的具體實施方式。按照新機制要求，所有基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的政府和社會資本合作項目均須采用基于使用者付費的特許經(jīng)營模式，具體實施方式主要包括建設(shè)—運營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）、設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—移交（DBFOT）等。
五、如何理解《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》？
《指導(dǎo)意見》提出要最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，同時根據(jù)不同項目公共屬性強弱，結(jié)合實際情況，將政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目分為三類，制定了《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》。市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。此外，《指導(dǎo)意見》明確，對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會資本合作項目，也應(yīng)積極鼓勵民營企業(yè)參與。
在具體實施過程中，需把握以下要點：一是清單采取了不完全列舉形式，清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，也要參照清單精神，積極鼓勵民營企業(yè)參與。二是清單不是對特許經(jīng)營行業(yè)范圍的限定，未在清單中明確的行業(yè)領(lǐng)域項目，也可以按照新機制規(guī)定采取特許經(jīng)營模式。三是清單規(guī)范范圍為政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)不屬于清單規(guī)范范圍。四是建立了清單動態(tài)調(diào)整機制，后續(xù)國家發(fā)展改革委將及時收集、整理各方面對清單實施過程中的意見建議，并結(jié)合投資管理新形勢新要求，對項目清單進行動態(tài)調(diào)整，真正做到最大程度鼓勵民營企業(yè)參與。
六、如何推動政府和社會資本合作新機制更好落地實施？
政府和社會資本合作新機制落地實施需要各方面共同推動，形成合力。國家發(fā)展改革委將加強宣傳解讀和政策指導(dǎo)，抓緊制定特許經(jīng)營配套文件，營造良好制度環(huán)境，牽頭做好特許經(jīng)營模式推進工作。地方各級人民政府要規(guī)范推進本級政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項目，依法依規(guī)明確特許經(jīng)營項目實施機構(gòu)，切實負起主體責(zé)任。社會資本方和咨詢機構(gòu)要全面準確理解政府和社會資本合作新機制內(nèi)涵，客觀合理地從專業(yè)角度解讀文件精神、推動具體項目，為新機制落地實施貢獻自己的力量。
來源：國家發(fā)展改革委微信公號
責(zé)任編輯：林紅
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