我國(guó)碳排放權(quán)交易立法邁出了里程碑式的一步，開(kāi)啟了我國(guó)碳排放權(quán)交易的法治新局面。
2024年開(kāi)年以來(lái)，繼中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見(jiàn)之后，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)簽署第775號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2024年5月1日起施行。《條例》被業(yè)內(nèi)譽(yù)為中國(guó)碳市場(chǎng)政策文件的頂層設(shè)計(jì)。至此，我國(guó)碳排放權(quán)交易終于“有法可依”。
《條例》明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)碳排放權(quán)交易監(jiān)管，并構(gòu)建了碳排放權(quán)交易管理基本制度框架，規(guī)定重點(diǎn)排放單位應(yīng)當(dāng)編制年度溫室氣體排放報(bào)告，并強(qiáng)化防范和嚴(yán)厲懲處碳排放數(shù)據(jù)造假行為，為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行管理提供明確法律依據(jù)。
碳排放權(quán)交易是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制控制和減少二氧化碳等溫室氣體排放、助力積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的重要政策工具。多名接受采訪的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，此前我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于碳排放權(quán)交易管理的法律、行政法規(guī)，《條例》這個(gè)專門(mén)行政法規(guī)的出臺(tái)是眾盼所歸，有利于規(guī)范交易活動(dòng)、保障數(shù)據(jù)質(zhì)量。可以預(yù)見(jiàn)，隨著《條例》的正式實(shí)施，我國(guó)碳市場(chǎng)將迎來(lái)創(chuàng)新發(fā)展的巨大機(jī)遇，交易規(guī)則將更為完整清晰，交易主體將更為廣泛多元，交易產(chǎn)品將更為豐富多樣，交易方式將更為靈活便捷，風(fēng)險(xiǎn)控制將更為全面有效，信息披露將更為公開(kāi)透明，市場(chǎng)運(yùn)行將更有活力。
其中最受業(yè)內(nèi)關(guān)注的是，《條例》對(duì)未履約企業(yè)處5倍-10倍罰款，處罰力度大大提升有助于提升市場(chǎng)有效性。此外，民航將納入重點(diǎn)排放單位引起重大關(guān)注，《條例》明確了國(guó)家主管部門(mén)對(duì)民用航空等行業(yè)溫室氣體排放的管控，同時(shí)也為將來(lái)如何參與國(guó)際航空行業(yè)碳減排打下了工作基礎(chǔ)。
未履約企業(yè)處5至10倍罰款
《條例》規(guī)定，重點(diǎn)排放單位未清繳其碳排放配額的，責(zé)令改正，處1個(gè)月市場(chǎng)交易平均成交價(jià)格5倍以上10倍以下的罰款；拒不改正的，核減下一年度碳排放配額，還可以責(zé)令停產(chǎn)整治。
2011年10月，我國(guó)在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳等地啟動(dòng)地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)工作。2017年12月，啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。2021年7月，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正式上線交易。
截至2023年底，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)共納入2257家重點(diǎn)排放單位即發(fā)電企業(yè)，累計(jì)成交量約4.4億噸，成交額約249億元。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道了解，今年全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)擴(kuò)容或納入水泥、電解鋁等行業(yè)，未來(lái)隨著民航業(yè)的納入，重點(diǎn)排放單位數(shù)量也將隨之增加。
倫敦證券交易所集團(tuán)碳市場(chǎng)高級(jí)分析師譚琭玥表示，《條例》出臺(tái)后，對(duì)未履約企業(yè)的處罰力度大大提升，有助于提升市場(chǎng)有效性。
此外，《條例》還規(guī)定重點(diǎn)排放單位應(yīng)當(dāng)編制年度溫室氣體排放報(bào)告，省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對(duì)報(bào)告進(jìn)行核查并確認(rèn)實(shí)際排放量，并且處罰也更加嚴(yán)格。未按照規(guī)定統(tǒng)計(jì)核算溫室氣體排放量的重點(diǎn)單位，或使用虛假的數(shù)據(jù)資料等其他弄虛作假行為，沒(méi)收違法所得，并處違法所得5倍以上10倍以下的罰款。
同時(shí)，為了碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量，《條例》對(duì)在溫室氣體排放相關(guān)檢驗(yàn)檢測(cè)、年度排放報(bào)告編制和技術(shù)審核中弄虛作假的，規(guī)定了罰款、責(zé)令停產(chǎn)整治、取消相關(guān)資質(zhì)、禁止從事相應(yīng)業(yè)務(wù)等嚴(yán)格的處罰，并建立信用記錄制度。
清華大學(xué)碳中和技術(shù)論壇專家、中國(guó)綠色金融50人論壇研究員趙振林表示，新頒布的《條例》明確要求保障數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和進(jìn)行嚴(yán)格的數(shù)據(jù)質(zhì)量控制，這凸顯了數(shù)據(jù)質(zhì)量在碳排放管理和綠色發(fā)展中的中心作用。建立一個(gè)完善的綠色數(shù)據(jù)資產(chǎn)體系對(duì)于達(dá)成碳中和目標(biāo)和推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義，并且是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、以綠色生產(chǎn)力為核心的經(jīng)濟(jì)新動(dòng)力的關(guān)鍵。
對(duì)于保障碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心主任徐華清認(rèn)為，相較于《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，行政處罰力度大幅提升，有助于強(qiáng)化對(duì)違法違規(guī)行為的約束，有效保障碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。下一步，應(yīng)積極落實(shí)《條例》數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求，不斷提升碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量，為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的健康運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展提供支撐。應(yīng)以立法為基礎(chǔ)，健全全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理頂層設(shè)計(jì)；規(guī)范和創(chuàng)新數(shù)據(jù)質(zhì)量過(guò)程管理，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制控制和減少溫室氣體排放的積極作用；嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理合法性和規(guī)范性。
中國(guó)碳中和五十人論壇副秘書(shū)長(zhǎng)吳宏杰指出，《條例》第十三條、第二十三條分別專門(mén)明確了技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任與義務(wù)以及技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的違法處罰，突出了技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵作用，因?yàn)閿?shù)據(jù)的真實(shí)與準(zhǔn)確關(guān)系到國(guó)家碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)施。此外，《條例》新增加了“第三十一條 重點(diǎn)排放單位消費(fèi)非化石能源電力的，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)其碳排放配額和溫室氣體排放量予以相應(yīng)調(diào)整。”這符合國(guó)家由能耗雙控向碳排放雙控政策的轉(zhuǎn)變，支持可再生能源的發(fā)展，為碳市場(chǎng)促進(jìn)可再生能源的發(fā)展明確了法律基礎(chǔ)。
其中業(yè)內(nèi)重點(diǎn)關(guān)注的是，《條例》第三十二條有關(guān)民航部分的變化，在之前舊版未提及。國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院民用航空等主管部門(mén)可以依照本條例規(guī)定的原則，根據(jù)實(shí)際需要，結(jié)合民用航空等行業(yè)溫室氣體排放控制的特點(diǎn)，對(duì)民用航空等行業(yè)的重點(diǎn)排放單位名錄制定、碳排放配額發(fā)放與清繳、溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)核算和年度排放報(bào)告報(bào)送與核查等制定具體管理辦法。
譚琭玥表示，民航部分，歐盟碳市場(chǎng)目前只納入歐盟以內(nèi)航空，但是歐盟碳市場(chǎng)指令里面也提到對(duì)于corsia的豁免將在2027年失效，所以很有可能屆時(shí)歐盟碳市場(chǎng)將擴(kuò)大航空業(yè)的覆蓋范圍，納入來(lái)往歐盟的所有國(guó)際航班。“我們團(tuán)隊(duì)估算，擴(kuò)大覆蓋范圍后，納入歐盟碳市場(chǎng)的航空業(yè)的年度碳排放將從目前的5000萬(wàn)噸上升到至少8000萬(wàn)噸。在此背景下，中國(guó)國(guó)家碳市場(chǎng)如果能加速納入民用航空，也將幫助該行業(yè)更有力地應(yīng)對(duì)來(lái)自歐盟碳市場(chǎng)機(jī)制的挑戰(zhàn)。”
不再新建地方碳市場(chǎng)
此次《條例》的出臺(tái)，被業(yè)界認(rèn)為是貫徹落實(shí)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)要求，將促進(jìn)碳市場(chǎng)活躍開(kāi)放，也對(duì)未來(lái)地方碳市場(chǎng)發(fā)展方向進(jìn)行了明確。
按照《條例》第二十九條，“對(duì)本條例施行前建立的地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)參照本條例的規(guī)定健全完善有關(guān)管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督管理。本條例施行后，不再新建地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，重點(diǎn)排放單位不再參與相同溫室氣體種類和相同行業(yè)的地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的碳排放權(quán)交易。”
對(duì)此，上海環(huán)境能源交易所董事長(zhǎng)賴曉明表示，《條例》充分體現(xiàn)了全國(guó)碳市場(chǎng)作為控制和減少溫室氣體排放政策工具的定位，反映了我國(guó)碳排放的特點(diǎn)和管控要求，契合統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)思路，也為全國(guó)碳市場(chǎng)后續(xù)進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋范圍，豐富交易主體、交易產(chǎn)品和交易方式等提供了法律依據(jù)。
自2011年開(kāi)始，全國(guó)地市陸續(xù)獲批啟動(dòng)了地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)工作。近年來(lái)，也有河北、海南等地在探索不同形式的碳交易創(chuàng)新工作。自2022年電力行業(yè)納入全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)以來(lái)，各試點(diǎn)地區(qū)碳交易量受到一定影響。
此次《條例》施行的出臺(tái)，對(duì)地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)意味著什么？
國(guó)家氣候中心原副主任、亞洲開(kāi)發(fā)銀行原首席氣候變化專家呂學(xué)都認(rèn)為，此次《條例》的出臺(tái)，實(shí)際上是對(duì)已有的地方碳交易試點(diǎn)的肯定，并對(duì)后續(xù)地方碳市場(chǎng)如何參照全國(guó)碳市場(chǎng)完善監(jiān)督管理提出了更高的要求。
暨南大學(xué)低碳與可持續(xù)發(fā)展研究院副院長(zhǎng)、廣州區(qū)域低碳經(jīng)濟(jì)研究基地執(zhí)行主任沈洪濤也表示，《條例》的出臺(tái)明確了地方碳市場(chǎng)的地位，下一步，要繼續(xù)建設(shè)現(xiàn)有的地方碳市場(chǎng)。地方碳市場(chǎng)還需要結(jié)合各試點(diǎn)地區(qū)區(qū)位特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)建設(shè)。
“以廣東為例，近年來(lái)廣東與港澳兩地多次提出探索建立粵港澳大灣區(qū)碳交易市場(chǎng)，目前大灣區(qū)在碳市場(chǎng)領(lǐng)域的跨境交流機(jī)制也比較完善。未來(lái)，全國(guó)碳市場(chǎng)在發(fā)展成熟后也需要與國(guó)際接軌，廣東可以充分利用其區(qū)位優(yōu)勢(shì)，加快推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)碳交易市場(chǎng)跨境合作，為未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)向國(guó)際開(kāi)放提供先行先試的經(jīng)驗(yàn)。”沈洪濤說(shuō)。
具體到產(chǎn)業(yè)方面，沈洪濤認(rèn)為，海洋是碳匯開(kāi)發(fā)的重要方向。目前廣東推進(jìn)海洋強(qiáng)省建設(shè)，打造“海上新廣東”，為契合地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略，廣東可以加快研究海洋生態(tài)碳匯的各項(xiàng)方法學(xué)，推動(dòng)與海洋碳匯碳普惠相關(guān)制度落地，為海洋強(qiáng)國(guó)探索一條綠色化路徑。
除依托自身特色發(fā)展碳交易市場(chǎng)外，跨地區(qū)聯(lián)動(dòng)也成為業(yè)界期待的方向。
呂學(xué)都表示，《條例》出臺(tái)后，未建立地方碳交易市場(chǎng)的地區(qū)如何利用市場(chǎng)化手段管理、引導(dǎo)、鼓勵(lì)未納入全國(guó)統(tǒng)一配額市場(chǎng)和CCER市場(chǎng)的高碳排放企業(yè)積極減碳，鼓勵(lì)有碳匯潛力的企業(yè)積極增加碳匯，是未來(lái)各地方需要探索的方向。
沈洪濤認(rèn)為，目前碳市場(chǎng)對(duì)納入新的控排行業(yè)會(huì)相對(duì)謹(jǐn)慎。在此背景下，加強(qiáng)區(qū)域合作應(yīng)該是值得探索的方向。如與廣東相鄰的海南在2022年設(shè)立了海南國(guó)際碳排放權(quán)交易中心，而相鄰的廣西則有豐富的森林碳匯資源待開(kāi)發(fā)。作為正式獲批的碳交易市場(chǎng)試點(diǎn)，廣東可積極主動(dòng)推動(dòng)與其他省份的合作，探討將其他省市的碳匯資產(chǎn)納入廣東自愿碳減排機(jī)制，從而帶動(dòng)片區(qū)碳交易市場(chǎng)活躍度。
利好碳金融發(fā)展
對(duì)于交易主體與交易方式，《條例》明確提出，重點(diǎn)排放單位和其他符合規(guī)定的自愿參與碳排放權(quán)交易的單位和個(gè)人可以從事碳排放權(quán)交易。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，《條例》豐富了市場(chǎng)交易機(jī)制，通過(guò)有償分配、市場(chǎng)調(diào)節(jié)等制度提高政策彈性。
賴曉明表示，《條例》在免費(fèi)分配的基礎(chǔ)上引入了有償分配。明確了全國(guó)碳市場(chǎng)配額分配思路和方向，配額實(shí)行免費(fèi)分配，并根據(jù)國(guó)家有關(guān)要求逐步推行免費(fèi)分配和有償分配相結(jié)合的方式。一方面，以免費(fèi)分配為主是全國(guó)碳市場(chǎng)的核心分配思路。另一方面，全國(guó)碳市場(chǎng)未來(lái)將逐步引入有償分配。有償分配機(jī)制的引入可以進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發(fā)展意識(shí)，通過(guò)有償分配形成的一級(jí)市場(chǎng)可以提供最基本的流動(dòng)性和履約保障，同時(shí)一級(jí)市場(chǎng)的價(jià)格也可以對(duì)二級(jí)市場(chǎng)形成參考和聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步發(fā)揮碳定價(jià)功能。
隨著《條例》出臺(tái)，業(yè)界也普遍認(rèn)為碳配額的資產(chǎn)屬性應(yīng)該如何定義有了較為明確的法律依據(jù)，這也使金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)碳金融產(chǎn)品的行為更加有法可依。
沈洪濤表示，《條例》以國(guó)務(wù)院令方式出臺(tái)，在全國(guó)層面相當(dāng)于上位法，意味著將碳配額這項(xiàng)無(wú)形資產(chǎn)以法令形式進(jìn)行了明確。碳資產(chǎn)法定屬性更明確后，金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)例如碳質(zhì)押、碳回購(gòu)等金融產(chǎn)品就更有依據(jù)。
值得關(guān)注的是，此次《條例》在數(shù)據(jù)質(zhì)量等方面的違法違規(guī)行為處罰進(jìn)行了明確的規(guī)定。
國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心主任徐華清表示，《條例》對(duì)強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理具有重要意義溫室氣體排放的數(shù)據(jù)質(zhì)量是保障全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)健康有序發(fā)展的生命線，也是市場(chǎng)健康運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。全面準(zhǔn)確真實(shí)的碳排放數(shù)據(jù)不僅是全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)擴(kuò)容、增加市場(chǎng)活力的基礎(chǔ)，也是影響當(dāng)前全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)溫室氣體減排成效的關(guān)鍵要素。
譚琭玥表示，《條例》出臺(tái)后主管部門(mén)可能引入有償分配（拍賣）等市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，如成功舉行，賣方惜售、買方集中被動(dòng)履約等交易行為對(duì)市場(chǎng)的影響力可能會(huì)下降。
強(qiáng)化對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的管控，也從側(cè)面利好碳金融產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)。
沈洪濤認(rèn)為，《條例》對(duì)提升碳市場(chǎng)的數(shù)據(jù)質(zhì)量，完善環(huán)境信息的披露工作將起到較大的推動(dòng)作用。金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)是碳排放數(shù)據(jù)及相關(guān)的環(huán)境效益等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，因此數(shù)據(jù)質(zhì)量的可靠性和披露的完善性，都是碳金融創(chuàng)新的基礎(chǔ)工作。預(yù)計(jì)在《條例》推動(dòng)下，利好服務(wù)碳市場(chǎng)發(fā)展的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也有利于碳金融產(chǎn)品的創(chuàng)新和復(fù)制推廣。
另一點(diǎn)值得關(guān)注的是，《條例》第三條明確提出，“國(guó)家加強(qiáng)碳排放權(quán)交易領(lǐng)域的國(guó)際合作與交流。”
沈洪濤認(rèn)為，目前國(guó)際上相對(duì)成熟的碳市場(chǎng)交易產(chǎn)品以期貨為主，其中歐盟碳市場(chǎng)碳期貨交易量占其碳市場(chǎng)總交易規(guī)模80%以上。因此推動(dòng)碳期貨市場(chǎng)的建立是開(kāi)展碳排放權(quán)交易領(lǐng)域國(guó)際合作的基礎(chǔ)。
“我們?cè)趯?shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，被納入歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）的遠(yuǎn)洋運(yùn)輸企業(yè)，很可能需要通過(guò)歐盟碳市場(chǎng)買入碳期貨。按照目前我國(guó)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，碳配額資產(chǎn)是否應(yīng)列入金融資產(chǎn)并沒(méi)有明確的規(guī)定，企業(yè)只能將碳資產(chǎn)歸入其他資產(chǎn)。這些都是推動(dòng)未來(lái)碳交易領(lǐng)域與國(guó)際接軌過(guò)程中需要解決的實(shí)際問(wèn)題。因此，無(wú)論是從完善碳市場(chǎng)發(fā)展的角度，還是從企業(yè)如何更好應(yīng)對(duì)碳‘關(guān)稅’的角度，推動(dòng)碳期貨市場(chǎng)的建立都是相當(dāng)必要且較為緊迫的事項(xiàng)。”沈洪濤說(shuō)。（記者 李德尚玉 郭曉潔）
來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
責(zé)任編輯：李雯
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