歲末年初，新型冠狀病毒肺炎疫情突襲武漢。為防止疫情進(jìn)一步擴(kuò)散，1月23日，九省通衢的江城宣布“封城”，這讓本應(yīng)期待的農(nóng)歷新年和櫻花爛漫的春天，一時(shí)間緊急按下了“暫停鍵”。
公開數(shù)據(jù)顯示，2019年武漢市常住人口已超千萬，戶籍人口超過900萬。根據(jù)2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，新標(biāo)準(zhǔn)按城區(qū)常住人口數(shù)量將城市劃分為五類七檔。其中，將城區(qū)常住人口500萬至1000萬的城市定義為“特大城市”，將城區(qū)常住人口1000萬以上的城市定義為“超大城市”。因此，不論從什么標(biāo)準(zhǔn)來看，武漢均符合特大城市甚至是超大城市的城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。
21世紀(jì)以來，類似新冠肺炎疫情的公共安全事件先后發(fā)生在特大城市和超大城市。透過疫情之鏡，我們認(rèn)識(shí)到：在城市化進(jìn)程與發(fā)展的道路中遇到的挑戰(zhàn)，不僅僅在于經(jīng)濟(jì)層面，更多的還在于社會(huì)治理層面。這場“疫情阻擊戰(zhàn)”也將成為城市治理能力的實(shí)戰(zhàn)考場。
大城市與高風(fēng)險(xiǎn)
一次源于武漢華南海鮮市場的野味事件，在全國范圍內(nèi)掀起了一場“硬核”的“蝴蝶效應(yīng)”。截至2月9日，全國累計(jì)確診新冠肺炎病例35982例，死亡908例。這之中，湖北省確診數(shù)量高達(dá)29631例，死亡病例為871例，已經(jīng)超過2003年“非典”疫情的全國死亡人數(shù)。而全國疫情發(fā)源地和防疫重中之重的武漢，確診病例超越湖北省已確診病例的半數(shù)之多。
試想，如果本次疫情發(fā)生在50萬人口以下的中小城市，“封城”之舉或許會(huì)在有限的空間內(nèi)迅速有效地控制住疫情。因?yàn)橹行〕鞘杏邢薜娜丝诹鲃?dòng)規(guī)模和范圍也許不會(huì)像特大城市和超大城市那般影響至全國及周邊國家。
疫情一旦發(fā)生在特大城市或超大城市，那么所有的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案便都要基于更大、更廣的傳播范圍之上。新冠肺炎疫情席卷武漢，使種種城市治理方面的問題暴露無遺：迅速擴(kuò)散的疫情讓武漢市的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和市民猝不及防，一時(shí)間，口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡等防護(hù)設(shè)備被一搶而空；在全民恐慌的情緒籠罩下，大量有發(fā)熱癥狀的武漢市民紛紛涌向到該市各家定點(diǎn)醫(yī)院，這導(dǎo)致原本就緊張的醫(yī)療資源承受了更大的壓力。雖然，作為華中醫(yī)療中心的武漢擁有全國排名前列的醫(yī)療資源，但是面臨迅速爆發(fā)的病患客流也難免深感力不從心。
無人機(jī)拍攝棧橋周邊
中國作為世界上大城市最多的國家，擁有140個(gè)100萬至500萬人口的大城市、21個(gè)500萬至1000萬人口的特大城市以及6個(gè)1000萬人口以上的超大城市，目前仍還有不少城市試圖躋身千萬人口俱樂部。從另一個(gè)角度來看，我國行政調(diào)動(dòng)資源的能力遠(yuǎn)超其他國家，依靠高等級(jí)的省會(huì)城市和直轄市的優(yōu)勢來調(diào)動(dòng)要素和資源從而形成人口的聚集，是我國城市化進(jìn)程和發(fā)展中獨(dú)有的特色。這也就不難理解，在改革開放后的40多年時(shí)間內(nèi)，便涌現(xiàn)出幾十個(gè)特大城市和超大城市。快速擴(kuò)張的大城市背后，難免會(huì)為就業(yè)難、看病難、求學(xué)難、房價(jià)高以及城市安全問題等“大城市病”，培育了溫床。
爆發(fā)新冠肺炎疫情時(shí)正值春運(yùn)，這也給城市治理者提出了一道新課題，即特大城市和超大城市如何平衡城市人口規(guī)模和人口流動(dòng)的問題——前者給城市防控疫情增加風(fēng)險(xiǎn)，后者則是為阻止疫情蔓延帶來挑戰(zhàn)。若一味發(fā)展特大城市和超大城市卻無暇顧及人口落戶的問題，勢必會(huì)增加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管控的難度。
因此，在特大城市和超大城市的人口聚集和風(fēng)險(xiǎn)積聚的相應(yīng)關(guān)系中，不能簡單的將特大城市和超大城市的人口特點(diǎn)與“城市病”直接劃等號(hào)。歸根結(jié)底，大城市病的產(chǎn)生，主要原因在于城市在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面的需求與供給不相匹配。提高特大城市和超大城市的人口承載力和風(fēng)險(xiǎn)處置能力，針對人口規(guī)模和城市規(guī)模，從未來風(fēng)險(xiǎn)管控和降低各類經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本的角度提出中國特色的城市化發(fā)展路徑，是提高城市治理能力的題中之義。
從“空間管理”向“空間治理”轉(zhuǎn)變
城市治理如何潛在影響公共健康？我們又該如何重新審視城市空間的“健康性”？
通常來說，一個(gè)健全的社會(huì)治理體系包括常態(tài)化社會(huì)治理和非常態(tài)社會(huì)應(yīng)急治理。其中，因細(xì)菌、病毒引發(fā)的各類瘟疫，是人類應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的典型應(yīng)急治理案例。清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授田莉認(rèn)為，嚴(yán)格來說，當(dāng)前我國的城市治理更多的是“空間管理”而非“空間治理”。在城市空間管理的過程中，基本上依靠行政主導(dǎo)。所以不難看到，不論是武漢火神山、雷神山醫(yī)院建設(shè)工地的黨員突擊隊(duì)，還是城市社區(qū)的黨員巡邏隊(duì)，以及廣大鄉(xiāng)村的村支書，這種“群防群治”和“聯(lián)防聯(lián)治”的治理模式，在現(xiàn)階段對于防止疫情擴(kuò)散十分有力。
城市空間治理，則是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)，借助政府、社會(huì)、市場、民眾等多元力量，協(xié)同共治社會(huì)發(fā)展中遇到的矛盾和問題。通常，“治理”強(qiáng)調(diào)的是雙向性，即治理者和被治理者之間存在著反饋、交流和互動(dòng)的關(guān)系。從此次疫情來說，新型冠狀病毒肺炎的傳播方式主要依賴人與人之間近距離的飛沫傳播，因此城市的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、交通方式和應(yīng)急系統(tǒng)都影響了疫情的擴(kuò)散。那么，公共安全事件能否通過城市治理做到防患于未然？田莉認(rèn)為，在日常生活中，城市治理者對空間環(huán)境，尤其是公共空間的環(huán)境品質(zhì)進(jìn)行監(jiān)控，并對其健康影響進(jìn)行評(píng)估，是事半功倍之策。
實(shí)際上，公共健康也對城市規(guī)劃、城市空間治理等多層面、多部門的協(xié)作提出了新要求。以排水系統(tǒng)為例，合理的基礎(chǔ)設(shè)施布局可以有效抑制傳染病傳播；高品質(zhì)的公共空間和開放空間，可以為居民的身心健康和社會(huì)交往提供堅(jiān)實(shí)的保障；通過合理的土地利用、科學(xué)的道路交通和規(guī)劃管理，也可為居民免受污染物暴露和潛在安全隱患等危害保駕護(hù)航。田莉認(rèn)為，“目前的短板是缺少跨專業(yè)和跨部門的合作，如缺乏規(guī)劃管理部門和衛(wèi)生管理部門的通力合作，缺乏公眾的參與和監(jiān)督，這也是目前提升社會(huì)治理能力的關(guān)鍵所在。”
談到城市風(fēng)險(xiǎn)管理，同濟(jì)大學(xué)城市風(fēng)險(xiǎn)管理研究院院長孫建平認(rèn)為，從長遠(yuǎn)看，全國特大城市和超大城市都應(yīng)該在城市規(guī)劃中建設(shè)像“小湯山”醫(yī)院這樣的集中救治場地。一旦遇到像公共衛(wèi)生類的城市風(fēng)險(xiǎn)或者其他的災(zāi)害性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠進(jìn)行快速有效集中的救治。
基于17年前的“小湯山”規(guī)劃圖紙，迅速拔地而起的火神山和雷神山醫(yī)院的“硬件配置”較之前也更加高級(jí)和智能。透過疫情之鏡，我們不禁深思，能否將建立公共環(huán)境的健康影響評(píng)估機(jī)制納入城市的“軟件建設(shè)”中？如何將傳染病防控和提升公共健康水平更好地納入城市頂層設(shè)計(jì)中？
基層社區(qū)是第一道防線
疫情防控，基層社區(qū)是第一道防線。田莉認(rèn)為，提升社區(qū)在應(yīng)對公共健康問題上的能力，要在及時(shí)控制傳染源，加強(qiáng)信息公示與風(fēng)險(xiǎn)溝通、改善環(huán)境衛(wèi)生、控制傳播媒介等多方面發(fā)力。
或許，上海市寶山區(qū)的“社會(huì)治理神器”為其他省市基層社區(qū)防疫工作提供了一份“抄作業(yè)”的范本。
“重磅：寶山社區(qū)通‘口罩預(yù)約’功能上線啦！”2月3日晚上10點(diǎn)33分，一條來自“社區(qū)通”推送，讓正為口罩發(fā)愁的居民吃了一顆定心丸。半小時(shí)后，該條推送消息的閱讀量就高達(dá)5萬人次。“這么晚推送閱讀量還這么高，關(guān)注度還這么大，這在我們社區(qū)通平臺(tái)也不多見。可見居民們有多關(guān)心！”寶山區(qū)民政局工作人員不由得感嘆。
據(jù)悉，2017年，寶山區(qū)“社區(qū)通”正式上線。這個(gè)運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，建立的以黨建為引領(lǐng)、居村黨組織為核心、城鄉(xiāng)居民為主體的智能化治理系統(tǒng)，也被居民親切稱為“社會(huì)治理神器”。“社區(qū)通”已在上海市寶山全區(qū)453個(gè)居委、103個(gè)村全部上線，66萬余名居村民實(shí)名加入，覆蓋49萬余戶家庭。
提升社區(qū)應(yīng)對能力，強(qiáng)化社區(qū)醫(yī)院的能力建設(shè)也是關(guān)鍵一環(huán)。由于長期以來對“分級(jí)診療”的忽視，目前我國社區(qū)醫(yī)院的技術(shù)和硬件設(shè)備仍與大醫(yī)院有一定的差距。不少人對基層社區(qū)醫(yī)療的認(rèn)知仍停留在看“小病”、“拿拿藥”、“打打針”的層面上，卻從未深入了解“首診在社區(qū)”的深刻內(nèi)涵。
“首診在基層”是分級(jí)診療制度實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，有專家建議將“小病在社區(qū)，大病上醫(yī)院，康復(fù)回社區(qū)”調(diào)整為“首診在社區(qū)，大病轉(zhuǎn)醫(yī)院，康復(fù)回社區(qū)”，讓公眾了解大部分常見病和多發(fā)病在家門口的社區(qū)醫(yī)院即可得到及時(shí)有效的治療。同時(shí)，社區(qū)醫(yī)院有更通暢的渠道方便患者更快速的就診和轉(zhuǎn)診。田莉認(rèn)為，“在基層醫(yī)院病患少，大醫(yī)院的虹吸效應(yīng)強(qiáng)的情況下，我們應(yīng)當(dāng)考慮如何將社區(qū)醫(yī)院與公共健康治理進(jìn)行有效結(jié)合。”
歷經(jīng)此次新型冠狀病毒肺炎疫情后，我國未來仍需花費(fèi)大量的財(cái)力和人力來建設(shè)“分級(jí)診療體系”。而提升社區(qū)醫(yī)院的醫(yī)療水平，也是從基層防范大城市風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵一環(huán)。
（商周刊記者 宋佳）
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