2023年年末以來，多個國家層面會議均點題新型城鎮化。
2023年12月29日召開的國務院常務會議指出，深入推進以人為核心的新型城鎮化，既有利于拉動消費和投資、持續釋放內需潛力、推動構建新發展格局，也有利于改善民生、促進社會公平正義，是推進中國式現代化的必由之路。
2023年12月17日至18日召開的2023年全國發展和改革工作會議上則強調了以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局的重要性。
在新型城鎮化的推進中，我國人口不斷向城市群、都市圈集聚的趨勢明顯，其中以長三角城市群、粵港澳大灣區、京津冀城市群、長江中游城市群和成渝地區雙城經濟圈五大城市群為代表。目前，五大城市群常住人口規模占全國人口的比重接近46%，推進城市群城鎮化發展將為我國實現新型城鎮化提供有力支撐。
從五大城市群的城鎮化現狀中可以看出，各城市群重點城市在推進城鎮化中已取得明顯成效，城鎮化率較高，但城市群內部城市之間城鎮化發展不均衡、不協調的問題仍然突出。城市群應如何依托龐大的經濟人口規模，構筑新型城鎮化發展的主引擎？
重點城市城鎮化率均超全國水平
2023年全國發展和改革工作會議強調，把農業轉移人口市民化擺到更加突出位置，促進新型工業化城鎮化協同發展，以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局，著力解決城市發展中最迫切最突出的安全韌性問題。
在新型城鎮化進程推進下，我國人口不斷向城市群、都市圈集聚的趨勢明顯。21世紀經濟報道記者通過梳理計算發現，這五大主要城市群目前的常住人口規模總量已經接近6.6億人，占據我國人口總量的46%以上，引領中國城鎮化發展。
長江經濟帶高質量發展智庫聯盟秘書長秦尊文向21世紀經濟報道記者表示，當前，國際間的競爭更多的表現為城市群之間的競爭，提升城市群的競爭力必須以經濟、文化、人才、科技等方面為支撐，這些要素的集聚實際上就是城鎮化的過程，能夠自然而然地帶動區域城鎮化率的提升，而城鎮化率也是衡量城市競爭力中的重要指標，二者之間具有高度的相關性。
2022年，全國城鎮化率達到65.22%。目前，五大城市群在推進城鎮化進程中均取得了顯著成績，城市群內主要城市城鎮化率水平明顯高于全國水平。例如，長三角城市群中，上海、杭州、南京、合肥2022年城鎮化率均超過80%，分別為89.3%、84.0%、87.01%、84.64%；京津冀城市群中，北京、天津、石家莊2022年城鎮化率依次為87.6%、85.11%、71.44%；長江中游城市群中，武漢、長沙、南昌城鎮化率分別為84.66%、83.27%、78.92%。
其中，珠三角地區主要城市城鎮化率表現最為突出，2022年，深圳、佛山、東莞三市城鎮化率已經超過90%，分別為99.79%、95.22%、92.25%，深圳已經趨近于100%，廣州城鎮化率也達到86.48%。
秦尊文認為，珠三角地區城鎮化率較高的原因在于產業發達。城鎮化一定程度上是工業化的“副產品”，在工業化的進程中城鎮化也會加快，這也與現在產城人融合的概念相契合。珠三角地區工業經濟活躍，大量的民營企業具有強大的吸納就業人口的能力，城鎮化率因此提升。
相比之下，成渝地區雙城經濟圈中，成都、重慶兩地2022年城鎮化率不過80%，分別為79.9%、70.96%，相比其他城市群中心城市而言城鎮化率偏低。
中國區域科學協會副理事長、研究員馮奎在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，成渝地區雙城經濟圈面臨的主要挑戰是城鎮體系結構并不完全合理，突出表現在除了成都、重慶兩個超大城市外，特大城市、大城市數量明顯不足，中小城市發展質量有待提升。因此，成渝地區推動城鎮化率水平提升過程中，要著力優化城鎮體系的空間結構，促進形成層次與功能不同，但又聯結緊密、互相依托的中心城市體系。
馮奎指出，相對于經濟總量在全國的占比來說，城市群的城鎮化人口占比要低十幾個百分點，城鎮化率仍有增長空間。更重要的是，城市群戶籍人口城鎮化率普遍落后于常住人口城鎮化，因此城市群面臨著率先將城鎮化“做實”的重要任務。
內部城鎮化發展不均衡問題突出
在各城市群的發展規劃中，推進城鎮化進程、促進城鄉融合發展被作為重點任務，內容包括深化戶籍制度改革、加強基礎設施建設、提升公共服務水平等各個方面。
例如，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》中提出，全面推進人的城鎮化，加快以人為核心的綜合配套改革，破除制約人全面發展的體制機制障礙，提升人的城鎮化水平。深化戶籍制度改革，構建城鄉居民身份地位平等的戶籍登記制度。推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，提高城市包容性，有序推進農業轉移人口市民化。
《長江中游城市群發展“十四五”實施方案》中提出，增強縣城及小城鎮綜合承載能力，推動農業轉移人口就地就近城鎮化。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，推動產業配套設施、市政公用設施、公共服務設施、環境基礎設施提級擴能，提升縣域經濟發展活力。
《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中提出，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，推動珠三角九市城鄉一體化發展，全面提高城鎮化發展質量和水平，建設具有嶺南特色的宜居城鄉。加強分類指導，合理劃定功能分區，優化空間布局，促進城鄉集約發展。提高城鄉基礎設施一體化水平，因地制宜推進城市更新，改造城中村、合并小型村，加強配套設施建設，改善城鄉人居環境。
多地政策中同時也強調城市群內大中小城市協調發展的重要性。例如，長三角地區提出，完善適應上海超大城市特點的戶籍管理制度和南京、杭州特大城市的積分落戶制度，提升中心區其他城市人口集聚能力，全面放開Ⅱ型大城市、中小城市及建制鎮的落戶限制，有序推動農村人口向條件較好、發展空間較大的城鎮、特色小鎮和中心村相對集中居住和創業發展。
不可否認的是，城市群內部仍存在城鎮化發展不均衡、不協調的問題。例如，從數據來看，京津冀城市群中，保定、唐山城鎮化率為65.79%、59.08%；長江中游城市群中，襄陽、常德城鎮化率為63.20%、57.7%。
“各城市群內部城鎮化發展不均衡的問題確實存在，主要原因在于核心城市和主要城市對于城市群內周邊城市的人口也存在虹吸效應。”秦尊文表示。
以成渝地區雙城經濟圈為例，從“六普”到“七普”，成都市10年間增加近582萬人，但與成都一同推進“成德眉資”同城化進程的德陽、眉山、資陽三市的人口卻減少或微增。重慶情況比較特殊，作為直轄市面積較大，還包含了大量的農村地區。因此，重慶新增人口主要去往中心城區，市域范圍內規劃的“區域中心”分化明顯，偏遠的區縣出現人口收縮的情形。
秦尊文認為，城市群發展過程中應進一步發揮出中心城市的輻射帶動作用，加大對于周邊地區的扶持力度，為周邊城市輸出新興產業資源，使其配套發展高新技術企業，如設立飛地工業園等。同時，在城市群中發展相對滯后的城市也不能坐以待斃，應抓住國家重視區域協調發展的機遇，在承接中心城市產業轉移的同時，也要走自身特色的產業發展道路。“幾個城市群中已經有了很好的案例，比如浙江麗水結合自身資源稟賦發展特色旅游產業，蘇北地區在徐州設立省域副中心城市，培育新的增長極。”
在馮奎看來，城市群在推進城鎮化過程中應該有更大的擔當，城市群承載了龐大的人口規模，地區相應的公共服務、基礎設施投入要相應增加，而以往這類投入是與地區的戶籍人口相掛鉤的。城市群作為經濟區，與行政區之間的關系如何更加合理的“疊合”也需要進一步研究，特別是圍繞城市群發展進行治理體系方面的深化改革。
“新型城鎮化概念的提出已有十余年的時間，下一階段，新型城鎮化要朝著‘深度城市化’的方向邁進，包括推進農業轉移人口在城市的深度融入、城鎮空間體系結構的深度優化、區域城鄉治理體系的深度重構等。新型城鎮化要有新的內涵和任務，政策設計要充分釋放中國城鎮化的持久活力，推動中國城市群由大到強、由強到優。”馮奎表示。（記者 吳文汐）
來源：21世紀經濟報道
責任編輯：李雯
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